Combate a la corrupcion - Fight corruption

Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
DOCUMENTO DE TRABAJO
DIVISIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
LOS SALARIOS DE LOS ALTOS FUNCIONARIOS EN
MÉXICO DESDE UNA PERSPECTIVA
COMPARATIVA
Laura Carrillo Anaya
Juan Pablo Guerrero Amparán
Programa de Presupuesto y Gasto Público1
Diciembre del 2002
1. El Programa busca acercar el trabajo académico del CIDE a la ciudadanía; involucra a más de 10 investigadores de tiempo
completo y tiene cuatro áreas de trabajo: investigación, capacitación, difusión, y análisis de políticas. Cuenta con el apoyo
financiero de la Fundación Ford. La directora del Programa es Laura Sour Vargas.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
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Resumen
El nivel actual de los sueldos de la alta función pública en México es muy alto en comparación
nacional e internacional. Este documento revisa algunas hipótesis para explicar lo anterior: la política
de combate a la corrupción, la competencia con el sector privado por recursos humanos altamente
capacitados, el alto costo de la vida en la ciudad de México, la concentración de trabajo y
responsabilidad en pocos mandos del gobierno. Ninguna de las anteriores explicaciones parece ser por
sí sola concluyente. Aunque en todos los países considerados los altos funcionarios ganan más que la
mayoría de la población gobernada, en México la desproporción es mayor. El documento sugiere la
combinación de tres explicaciones: la primera es la incertidumbre laboral de la alta función pública, lo
cual ha obligado al gobierno a pagar un premio que compense el riesgo latente del despedido. La
segunda condición es la falta de mecanismos efectivos que midan el desempeño del aparato
burocrático y lo obliguen a rendir cuentas; no hay indicadores que demuestren que los sueldos que
paga la sociedad mexicana se justifican ante los bienes y servicios que recibe a cambio. La tercera es
la polarización estructural de la distribución del ingreso en el país. Las dos primeras condiciones
señaladas se vinculan con dos características fundamentales de cualquier gobierno honesto y eficiente
que no se han desarrollado lo suficiente en México: un sistema profesionalizado y basado en el mérito
que permita la continuidad y contrapesos reales al poder público. La tercera condición, la mala
distribución del ingreso, requiere de políticas sociales efectivas y de largo alcance que el estado
mexicano no ha logrado implantar. El documento incluye una nota de optimismo, al considerar que
durante la administración del presidente Vicente Fox (2000-2006) se han impulsado varias iniciativas
que tienen el potencial de modificar las bases del funcionamiento de la burocracia federal mexicana y
orientarla, paulatinamente y si se aplican bien, hacia un gobierno más honesto, eficaz y eficiente
(nueva ley de responsabilidades para los funcionarios de marzo del 2002, ley de transparencia y acceso
a la información gubernamental de junio del 2002 y servicio profesional de carrera de finales del
2002).
Summary
The current level of salaries of high public officials in Mexico is very high in comparison to national
and international levels. This document reviews some hypotheses in order to explain this. These
hypotheses include: anti-corruption policies, labor market competition for highly skilled human
capital, high cost of living in Mexico City, the excessive amount of work and the concentration of
responsibility in relatively few government hands. However, none of the above explanations seems to
be conclusive by itself. Although in all countries the salaries of high public officials are higher than
those of most of the population they govern, in Mexico the difference is greater. This document
suggests a combination of three factors. The first is the lack of job security of high public officials,
which has obliged the government to pay these officials extra to compensate them for the latent risk
that they might be fired. The second is the lack of mechanisms to effectively measure the performance
of the bureaucratic apparatus and force it to be accountable; there are no indicators that control
whether the goods and services the public officials provide justify their high salaries. The third factor
is the structural polarization of income distribution in Mexico. The first two factors are related to two
fundamental conditions of any honest and efficient government, conditions which have not been
sufficiently developed in Mexico: a professionalized and merit-based system that encourages
continuity, and checks on the power of the public sector. Improving income distribution requires
effective and long-range social policies that the Mexican government has been unable to implement.
This document concludes on an optimistic note, mentioning that during President Fox’s administration
(2000-2006) several reforms that may modify the way the federal Mexican bureaucracy works have
been introduced; these measures have the potential of slowly moving towards a more honest and
efficient government (a law of responsibility for civil servants in March 2002, a freedom of
information and transparency law in June 2002, and a law on civil service by the end of 2002).
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
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Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa2
Introducción
El nivel actual de los sueldos de la alta función pública en México es muy alto, tanto en una
comparación nacional como internacional. Este documento revisa algunas hipótesis para explicar lo
anterior: la política de combate a la corrupción, la competencia con el sector privado por recursos
humanos altamente capacitados, los altos costos de la vida en el Distrito Federal, el exceso de carga
laboral en mandos superiores, la concentración de la responsabilidad en pocos mandos. Ninguna de las
anteriores explicaciones parece ser por sí sola concluyente.
¿Los elevados sueldos de los altos funcionarios significan un problema? No lo son desde el punto de
vista presupuestario: dentro de la dimensión de los servicios personales de la administración pública
federal, que representan más de la mitad del gasto corriente y aproximadamente el 45 por ciento del
gasto programable, el número de altos funcionarios es relativamente reducido y la carga de sus
ingresos sobre el presupuesto federal no es significativa. Sin embargo, para saber si ese nivel de
salarios se justifica, los ciudadanos tendrían que contar con indicadores confiables sobre el desempeño,
eficiencia, productividad de los altos funcionarios, así como información sobre los resultados de sus
políticas. Lo anterior supondría mecanismos de evaluación en un contexto de transparencia de la
gestión pública que todavía no existe. No obstante, la percepción general suele ser que esas
remuneraciones de primer mundo no han garantizado a la sociedad mexicana un gobierno que provea
de bienes y servicios públicos de primera calidad.
El estudio no aboga por una reducción de los salarios de los altos funcionarios pues eso no tocaría el
fondo del problema, por más popular que fuera la medida. Veremos que en todos los países
considerados los altos funcionarios ganan más que la mayoría de la población gobernada. Al hacer
referencia a otros países3, iremos considerando varias hipótesis sobre los altos sueldos de la elite
burocrática en México. Ese ejercicio nos llevará a sugerir tres condiciones que se pueden identificar
como el origen estructural de los ingresos exagerados que la sociedad mexicana paga a sus altos
funcionarios.
La primera es la falta de seguridad en el empleo de la alta función pública, lo cual ha obligado al
gobierno a pagar a los altos funcionarios una compensación por el riesgo del despedido sorpresivo. En
otros países, los servicios profesionalizados para el sector público ofrecen garantías de empleo que
permiten sueldos mensuales menores que en México, pero ingresos seguros y constantes a lo largo de
una vida del funcionario. En los países desarrollados existen además sistemas de pensiones integrados
a la carrera de servicio civil que garantizan la seguridad económica de los funcionarios de carrera hasta
su muerte. El documento muestra que si se incorpora el ingreso de la pensión en la comparación
internacional, los salarios de la alta función pública en México adquieren moderación relativa, lo cual
refuerza el argumento de la compensación necesaria por la incertidumbre.
La segunda condición que hay que señalar es la falta de mecanismos efectivos que midan el
desempeño del aparato burocrático y lo llamen a rendir cuentas. La alternancia política en la
2 Se agradecen las sugerencias de los colegas Eduardo Revilla M., Laura Sour V., Fausto Hernández T., Enrique Cabrero M.,
David Arellano G., John Scott A., Luis Carlos Ugalde R., Gloria Labastida G.T., Rebeca Ibarra O. y Jorge Guerrero V., así
como los comentarios de los participantes en el seminario de la División de Economía del CIDE celebrado en julio del 2002.
El contenido es responsabilidad únicamente de los autores.
3La muestra de países es pequeña (una decena de países); incluye a países altamente desarrollados y a otros países con niveles
de desarrollo similar a México. Su selección, que atendió a la disponibilidad de información, fue arbitraria y por lo mismo no
es representativa.
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Presidencia de la República es demasiado reciente y no ha logrado el desarrollo de sistemas de
contrapesos con la independencia y nivel técnico necesarios para ello4. A pesar de que los ingresos de
la cima burocrática, que ya son públicos, son aprobados por la Cámara de Diputados en el Presupuesto
de Egresos de la Federación, la sociedad mexicana no cuenta con mecanismos que indiquen si esos
pagos corresponden al nivel de responsabilidad, desempeño o productividad de los altos funcionarios.
La entrada en vigor de la nueva Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental (junio del 2002) es un primer paso para conocer mejor el desempeño, la productividad,
la eficiencia y los resultados de los funcionarios, pero el proceso tomará tiempo pues requerirá el
desarrollo de capacidades analíticas por parte de la sociedad.
La tercera condición es la polarización de los ingresos entre la población. En todos los casos el ingreso
de los altos funcionarios gubernamentales es superior al resto de los trabajadores nacionales, pero la
disparidad en México sólo es proporcionalmente equiparable a las de países que tienen distribuciones
de ingreso tan polarizadas como la mexicana, aunadas a sistemas de control independiente ineficaces,
como Brasil, Perú y Filipinas. Los altos funcionarios públicos se integran a la élite socioeconómica de
sus países y sus ingresos son equivalentes a los de ese grupo social; al mismo tiempo, la distancia
socioeconómica desvincula sus ingresos de los de nivel medio y bajo en el mercado laboral. Este
trabajo no abundará sobre los problemas de la mala distribución del ingreso en México pues ello
excede sus objetivos, sino que se limitará al análisis de las condiciones de carácter políticoadministrativo
de los mandos superiores.
Más que los altos salarios, las dos primeras condiciones son los problemas de fondo, pues se vinculan
con dos características fundamentales de cualquier gobierno honesto y eficiente que no se han
desarrollado lo suficiente en México. En primer lugar, un sistema de contrapesos efectivos al poder
público que controle y evalúe a los altos funcionarios y los obligue a rendir cuentas sobre sus acciones
y omisiones, y sobre los recursos públicos que usan, incluyendo su salario. En segundo lugar, un
sistema profesionalizado y de permanencia por méritos que garantice eficacia y continuidad en las
actividades gubernamentales.
A partir de la revisión comparativa de los salarios de los altos funcionarios en México y otros países,
se desarrollan las dos principales propuestas de este estudio: es urgente fortalecer las instancias de
evaluación y control independiente a la burocracia y es igualmente necesario impulsar un sistema de
profesionalización y designación de plazas por méritos. De lo contrario, la sociedad mexicana seguirá
pagando sueldos altos en todos los niveles de gobierno sin que ello garantice una mayor calidad en las
acciones, bienes y servicios públicos.
Existen, no obstante, causas de optimismo: por una parte, la ya mencionada Ley Federal de
Transparencia. Por la otra, el senado aprobó en octubre del año 2002 una iniciativa de Ley de Servicio
Profesional de Carrera para la Administración Pública Federal, y todo parece indicar que después de
la revisión que haga la Cámara de Diputados, la ley entrará en vigor durante el año de 2003.5 Junto
con la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, de marzo del
2002, esos ordenamientos vendrán a modificar las bases del funcionamiento y naturaleza de la
burocracia federal mexicana, si se aplican correctamente. Aunque las repercusiones tomarán tiempo
en manifestarse plenamente, todo apunta a que se irá desarrollando, poco a poco, un sistema de
administración pública más honesto, eficaz y eficiente. Son razones de más para festejar la alternancia
política en el ejecutivo federal.
4 Por sistemas de contrapesos nos referimos a la existencia de instancias públicas o privadas independientes y dotadas del
poder y recursos humanos, técnicos y materiales suficientes para hacer pagar un costo o imponer un castigo a la instancia
controlada en caso necesario; los pesos y contrapesos institucionales equilibran el ejercicio del poder.
5 La conclusión de este trabajo expresa inquietudes con relación a la ley propuesta para instaurar un servicio civil debido a su
diseño y a su estrategia de aplicación.
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La organización del documento es la siguiente. En un primer momento el trabajo analiza los ingresos
de los altos funcionarios mexicanos desde varias perspectivas comparativas: los mide frente a sus
equivalentes en otros países a través de varios parámetros y enseguida los compara con los ingresos de
las familias mexicanas; finalmente los contrasta con los ingresos de los altos ejecutivos del sector
privado en México. Se evidencia que en la actualidad la alta función pública federal mexicana es
posiblemente de las mejores pagadas del mundo y tiene sueldos muy elevados en el ámbito nacional.
La desproporción sólo se modera cuando se comparan los ingresos agregados del sueldo más las
pensiones; en otras palabras, el ingreso de un mando superior mexicano se vuelve equivalente al de su
homólogo en un país desarrollado cuando se adicionan los ingresos después del retiro de ambos, es
decir, al equipararse el ingreso total a lo largo de la vida. Incluso entonces el ingreso del mexicano es
muy alto y claramente superior si supone más de cuatro años de permanencia. Esto obliga a preguntar,
con respecto al servicio profesionalizado y en caso de aprobarse dicha ley por parte de la Cámara de
Diputados, ¿Aproximadamente de cuánto debería ser la reducción una vez eliminada la incertidumbre
laboral para los mandos superiores de al administración federal?
Una nota personal: cuando este documento se encontraba en su versión final y listo para impresión,
uno de los autores fue nombrado por el Presidente de la República como Comisionado del nuevo
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. La designación, que fue avalada por la cámara
de senadores (octubre del 2002), lo compromete para un mandato que dura siete años y promete un
sueldo equivalente al de subsecretario de estado. Esa circunstancia no hace cambiar en nada el sentido
del presente documento, que busca informar sobre los ingresos de la alta función pública mexicana,
explicar sus causas y proponer soluciones. El salario percibido estará basado en el tabulador aprobado
y será equivalente al que tendrán altos funcionarios con niveles similares de responsabilidad en
México, pero será significativamente alto en comparación con los salarios promedio en México y en
otros países, y por encima también de puestos homólogos en otros países.
Las leyes de transparencia y acceso a la información gubernamental y del servicio profesional deben
permitir pronto la evaluación del trabajo del servicio público y una mejor determinación del costo de
oportunidad de la alta función pública, así como la valoración precisa de su verdadera contribución
social. De esa forma será necesario reducir los actuales niveles de ingreso de los altos funcionarios
mexicanos en su conjunto, empezando por supuesto por el del nuevo comisionado del Instituto
encargado de regular la nueva Ley Federal de Transparencia y Acceso a al Información Pública
Gubernamental.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
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El peso de los sueldos en el Presupuesto Federal del año 2002
El conjunto de las dependencias y entidades federales tiene un número proporcionalmente bajo de
funcionarios de alto nivel frente al total de servidores públicos. Aquí incluimos a los tres niveles más
altos: secretarios de estado, subsecretarios y directores generales6. A modo de ejemplo, en las
secretarías de estado de la administración pública centralizada existen alrededor de 1000 plazas de alto
nivel que significaron un monto presupuestario cercano a los $3,000 millones de pesos (sin contar el
costo de prestaciones) en el año fiscal 2002. En esas mismas secretarías trabajan 570 mil personas,
con un costo por servicios personales de $ 80,891 millones de pesos. Por lo tanto, los salarios de los
altos funcionarios representan únicamente el 3.7 % del gasto en servicios personales del gobierno
central. No es realmente significativo desde el punto de vista presupuestario. Pero la cifra adquiere un
significado distinto si se compara con lo que ganan los altos funcionarios de otros países.
Los salarios de los altos mandos gubernamentales en varios países
Analizaremos los ingresos de los altos funcionarios en México a través de varias perspectivas.
1) La comparación de los ingresos anuales netos y brutos en dólares del 2002 de los altos
funcionarios de doce países considerados7;
2) La comparación de las remuneraciones anuales netas de los altos funcionarios ajustadas al nivel
de vida de los países considerados según el índice de costo de vida;
3) La comparación de los sueldos netos de los altos funcionarios ajustados a la paridad de poder de
compra;
4) La comparación entre países al incorporar los ingresos por pensiones y pagos por el retiro;
5) La comparación de los sueldos netos de los altos funcionarios con los ingresos de las familias
mexicanas por niveles de ingreso;
6) La comparación de los sueldos brutos de los altos funcionarios con los ingresos de los altos
ejecutivos del sector privado en México;
7) La comparación de las prestaciones laborales de los altos ejecutivos/funcionarios en el sector
público y privado y entre México y otros países.
Ingresos anuales netos de la alta función pública en varios países
El primer cuadro presenta los sueldos netos anuales en dólares estadounidenses para el jefe de
gobierno y los funcionarios de primer, segundo y tercer nivel en varios países para el año 2002. Los
sueldos se presentan en términos netos es decir, después de haber descontado los impuestos pagados
sobre el ingreso. Es lo que percibe el funcionario libre de impuesto.
Con la excepción del presidente de los Estados Unidos de América (George W. Bush gana
nominalmente 60 por ciento más que Vicente Fox Quesada después de impuestos), el primer
mandatario mexicano tiene un ingreso superior al de varios jefes de gobierno: recibe del erario público
6 Consideramos a funcionarios de gobiernos centrales o federales. Para el caso de México, los tres niveles más altos de la
burocracia nos obligan a agrupar seis categorías de puestos: secretarios de Estado en una categoría, subsecretarios y oficiales
mayores en la segunda, y jefes de unidad, coordinadores generales y directores generales de las dependencias de la
Administración Pública Federal en la tercera categoría.
7 Los cálculos se hicieron al considerar un tipo de cambio de $ 10 pesos mexicanos por dólar.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
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más del doble que el presidente de Brasil y casi seis veces más que sus contraparte argentina o
chilena8.
A partir de los sueldos de secretario de estado, México queda en primer lugar de los doce países
considerados (no se incluyen los bonos que para el año 2002 fueron de 5 por ciento adicional al
ingreso neto en México ni los ingresos indirectos por las prestaciones laborales de las que nos
ocuparemos más adelante). Un secretario brasileño gana la tercera parte que un mexicano; su
homólogo chileno gana casi seis veces menos. Un subsecretario mexicano gana 45 por ciento más que
un estadounidense, más del doble que un alemán, inglés o francés, más del triple que un español. Vale
recordar que esos cinco países desarrollados tienen un ingreso per cápita por lo menos tres veces
superior al de México.
Cuadro 1. Comparación internacional de remuneraciones anuales netas
(dólares del 2002)
País Presidente Secretario Subsecretario
Director
general
Alemania n.d. 144,500 81,700 64,800
Argentina* 36,000 n.d. n.d. n.d.
Brasil 41,000 38,700 29,600 25,900
Chile 29,400 28,900 28,400 26,800
España** 77,000 67,900 61,800 54,100
Estados Unidos 243,600 107,500 96,700 89,100
Filipinas 98,600 12,800 9,500 5,400
Francia n.d. 74,700 74,700 74,700
Italia n.d. 84,500 79,000 n.d.
México*** 186,100 179,200 171,800 123,100
Perú 100,800 75,600 n.d. 42,400
Reino Unido 167,300 124,900 94,400 86,400
Los sueldos netos integran el conjunto de pagos monetarios (sueldo integrado, compensaciones, bonos) de los
funcionarios. Ver anexo 1 para la metodología.
No disponible (n.d.) no implica forzosamente que el dato no sea público sino que no se pudo obtener a tiempo.
*Para efectos comparativos el tipo de cambio de Argentina corresponde al anterior a su actual crisis devaluatoria.
Según el Decreto 172/2002, estos funcionarios no podrán ganar más que el presidente ($ 36 mil USD al año). Sin
embargo no se cuenta con la información exacta de su sueldo.
**Los datos para España se presentan en términos brutos ya que el cálculo del impuesto sobre la renta
resultó impracticable.
*** En México, los datos de las remuneraciones de los subsecretarios y de los directores generales son
los promedios simples proporcionados por la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público.
El siguiente cuadro muestra nuevamente los ingresos pero esta vez en términos brutos para el año
2002, es decir con la carga de los impuestos imputables al ingreso del alto funcionario incluida.
8 Argentina fue incorporada en este estudio al considerar su situación previa a la crisis económica y la devaluación del peso
de mediados del año 2002, de forma tal de mantener los criterios de comparación.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
8
Cuadro 2. Comparación internacional de remuneraciones anuales brutas
(dólares del 2002)
País Presidente Secretario Subsecretario
Director
general
Alemania n.d. 234,800 132,700 105,300
Argentina 47,100 n.d. n.d. n.d.
Brasil 53,500 50,400 37,800 32,800
Chile 32,000 31,500 31,200 29,500
España 77,000 68,000 61,800 54,100
Estados Unidos 400,000 166,700 150,000 138,200
Filipinas 150,000 18,000 13,000 7,000
Francia n.d. 82,200 82,200 82,200
Italia n.d. 156,500 146,200 n.d.
México 251,200 242,000 232,000 166,200
Perú 131,000 98,300 n.d. 55,100
Reino Unido 260,000 189,400 138,400 125,200
Ingresos anuales netos y niveles de vida
Se podría argumentar que los funcionarios mexicanos ganan más debido a los altos costos de la vida en
la ciudad de México, lugar en donde reside la mayoría. En este apartado ajustamos los salarios de los
funcionarios al costo de vida de cada una de las ciudades capitales de los países considerados a través
del Índice de Costo de Vida9.
El índice de Costo de Vida sirve para calcular el valor de mantener a un ejecutivo y su familia en un
país extranjero con un nivel de vida equiparable al que tenía en su país de origen. Esto se logra al
ajustar los precios de los productos con el poder de compra del tipo de cambio. Los precios de los
productos considerados son aquellos que igualan la misma calidad del producto para hacerlos
comparables entre países. Con los datos de ese Índice, se observa que lo que compra un billete de $100
dólares en la ciudad de Washington equivale a lo que compran $90 dólares en la ciudad de México
(ver anexo 1). En otras palabras por igual trabajo un funcionario mexicano podría ganar 10 por ciento
menos que uno norteamericano en sus respectivas capitales y su ingreso verdadero sería exactamente
el mismo.
Al incorporar este criterio, el cuadro 3 muestra los salarios ajustados al costo de vida. Aunque el
ingreso real de los funcionarios de países como Chile o Brasil se incrementa debido al bajo costo de la
vida en sus países, aún así los funcionarios mexicanos son los que más ganan. Con el ajuste por
costos de la vida la brecha entre el sueldo real del presidente Bush el presidente Fox se estrecha, al
pasar de 60% a 43 por ciento.
9 El índice de costo de vida es calculado por la Unidad de Inteligencia de The Economist. La fuente es del año 2000. Fuente
del Costo de Vida para las ciudades: The Economist Intelligence Unit, “Worldwide Cost of Living Survey”, The Economist,
Vol. 358, Número 8205, P. 108. 20 de Enero del 2001. Los datos de Alemania, España e Italia se obtuvieron del anuario: The
World Competitiveness Yearbook, 2001 International Institute for Managing Development, Tabla 1.5.02, P. 396.
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Cuadro 310. Comparación internacional de remuneraciones anuales netas ajustadas por el costo de
vida de las principales ciudades (2000)
(dólares del 2002)
País
Costo de
Vida Presidente Secretario Subsecretario Director general
Alemania 99 n.d. 146,000 82,500 65,500
Argentina 90 40,000 n.d. n.d. n.d.
Brasil 50 82,000 77,500 59,200 51,900
Chile 57 51,700 50,800 49,800 47,100
España 95 81,000 71,500 65,100 56,900
Estados Unidos 100 243,600 107,500 96,700 89,100
Filipinas 46 214,300 27,700 20,700 11,800
Francia 93 n.d. 80,400 80,400 80,400
Italia 102 n.d. 82,800 77,400 n.d.
México 90 206,700 199,100 190,900 136,800
Perú 66 152,700 114,500 n.d. 64,200
Reino Unido 102 164,000 122,500 92,500 84,700
NOTA: Se asume que el costo de vida de referencia (año 2000) sufrió una modificación comparable en todos los países al año
2002.
La gráfica que sigue ilustra las diferencias en los ingresos anuales netos de los funcionarios con nivel
de director general en algunos países considerados.
Gráfica 1. Sueldo anual neto de los directores generales en el sector público ajustados por el costo
de vida (dólares, 2002)
0 50,000 100,000 150,000
México
Estados Unidos
Reino Unido
Francia
Alemania
Perú
España*
Brasil
Chile
Filipinas
Sueldo director general
10 Ver anexo 1.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
10
Comparación de salarios con el ajuste en el tipo de cambio
A continuación hacemos nuevamente la comparación después de ajustar los salarios a su poder de
compra eliminando el efecto de las variaciones del tipo de cambio. El siguiente cuadro muestra los
salarios de los altos funcionarios ajustados por la Paridad de Poder de Compra -PPC (Purchasing
Power Parity)11. En su forma más simple, la PPC muestra la razón de precios en monedas nacionales
del mismo bien o servicio en diferentes países.
No hay acuerdo entre los economistas sobre la utilidad real que dicha metodología pueda tener, pues
depende en buena medida de la canasta de bienes considerada para obtener el índice que revela el
poder de compra. En nuestro caso, con la canasta propuesta por la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos en el año 2001, se comprueba una vez más que el poder de compra de los
salarios de los altos funcionarios mexicanos es muy elevado. Su potencial comprador se maximiza por
la fortaleza implícita del dólar frente a las demás monedas y la relativa subvaluación del peso frente al
dólar en 2001. Con este parámetro de comparación, México deja atrás a todos los demás países en
todos los niveles de mando superiores, incluyendo al primer mandatario.
Cuadro 4. Salarios anuales netos ajustados por Paridad de Poder de Compra
(dólares del 2002)
País PPC Presidente Secretario Subsecretario
Director
general
Alemania 93 n.d. 155,400 87,800 69,700
Brasil 62 66,100 62,500 47,700 41,800
Chile 86 34,200 33,700 33,000 31,200
España 76 101,300 89,400 81,300 71,200
Estados Unidos 100 243,600 107,500 96,700 89,100
Filipinas 51 193,200 25,000 18,600 10,600
Francia 94 n.d. 79,500 79,500 79,500
Italia 80 n.d. 105,600 98,700 n.d.
México 74 251,400 242,200 232,200 166,400
Perú 99 101,800 76, 400 n.d. 42,800
Reino Unido 103 162,400 121,300 91,600 83,900
*Las cifras de PCP de Alemania, España, Estados Unidos, Francia, Italia, México y Reino Unido se refieren al año 2001 y a
los datos presentados por la OCDE en http://www.oecd.org/pdf/M00009000/M00009294.pdf; los datos para Brasil, Chile y
Perú (no miembros de la OECD) se refieren al 2001 y se obtuvieron del artículo Big MacCurrencies de la revista The
Economist: http://www.economist.com/markets/bigmac/displayStory.cfm?story_id=1098872. Argentina no fue considerado
aquí en virtud de su actual caos económico (mayo del 2002).
11 La PPC es la tasa de cambio de las diferentes monedas que las convierten a una moneda común (dólar estadounidense)
igualando su poder de compra. En otras palabras, elimina las diferencias del nivel de precios entre los países en el proceso de
conversión.
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La importancia de la seguridad laboral y la pensión
Uno de los argumentos más socorridos para explicar los altos salarios de la alta función pública
mexicana es la inseguridad en el puesto: el gobierno mexicano debe compensar a los funcionarios de
confianza ya que pueden ser despedidos en cualquier momento. El “sobresueldo” con relación a otros
países es necesario para resarcir el riesgo del despido, mismo que no es tan alto en países con servicios
de carrera que además tienen sistemas de pensión asegurados al retiro. Para el caso de México, según
el argumento, si el estado no compensa la incertidumbre laboral no encontrará profesionistas con la
capacitación suficiente para asumir los puestos de decisión del gobierno, lo cual lesionará las
capacidades gubernamentales.
En este trabajo se podría simplemente ignorar ese argumento pues los niveles de mando considerados
se refieren principalmente a puestos de designación política en prácticamente todos los países.12 Pero
vamos a suponer que los niveles de salarios de los secretarios y subsecretarios en México se explican
por una presión hacia arriba que ejercen los salarios del resto de la función pública. Adicionalmente,
en esta parte del estudio vamos a considerar únicamente el nivel de director general que en muchos
países forma parte del servicio civil de carrera en su nivel jerárquico más elevado. Lo que se busca
verificar es la relación entre seguridad laboral y la pensión por una parte y los sueldos por la otra, es
decir, controlar si los niveles salariales de la función pública mexicana se deben efectivamente a la
inseguridad en la permanencia en el puesto y la consecuente ausencia de pensión de retiro.
Comparamos a continuación los ingresos de la función pública no sólo de un año, como hasta ahora se
ha hecho, sino de varios años de servicio que incluyen la pensión por el retiro. Se trata así de
determinar cuál de los países considerados remunera mejor a lo largo de la vida profesional y retirada a
sus servidores públicos y si el sueldo superior en México compensa verdaderamente la inseguridad
laboral y la inaccesibilidad a un sistema de pensiones.
Hemos hecho cuatro ejercicios de comparación: a) tres años de labores como director general, retiro a
los sesenta y un años de edad y pensión hasta la muerte, de acuerdo con el promedio de la esperanza de
vida calculada por la Organización Mundial de la Salud13 en los países considerados; b) los seis años
de labores como director general en un sexenio, y retiro en las mismas condiciones; d) cuatro años de
servicio y el retiro ajustados al costo de vida, para ubicar el tiempo necesario para que un director
general mexicano se encuentre en las mismas condiciones que uno estadounidense; e) y finalmente
nueve años como director general y el retiro. Se consideraron los sistemas de retiro correspondientes a
cada uno de los países14 y se asumió que cumplían el periodo mínimo de permanencia en el trabajo
para acceder a las pensiones15. Proponemos cuatro ejercicios para resaltar la importancia de la
permanencia frente a la incertidumbre en el caso de México.
12 Los ministros y viceministros, secretarios y subsecretarios, es decir, los primeros dos niveles de mando en la burocracia,
son en casi todos los casos puestos de confianza del jefe de gobierno. Con los jefes de unidades administrativas o directores
generales, por el contrario, sí operan generalmente las reglas del servicio civil en todos los países europeos de nuestra
muestra, por ejemplo. No es así en el caso de los Estados Unidos de América.
13 Con el conjunto de países considerados, el promedio de esperanza de vida a los 61 años de edad es de 13 años. Ver anexo 1.
14 Los datos se obtuvieron de tres documentos publicados por la OCDE (David W Kalisch y Tetsuya Aman; Retirement
Income Systems: The Reform Process Across Oecd Countries, OCDE, 1998; Deborah Roseveare, Willi Leibfritz, Douglas
Fore y Eckhard Wurzel; Ageing Populations, Pension Systems And Government Budgets: Simulations For 20 OECD
Countries, OCDE, 1996; y, Marcos Bonturi; The Brazilian Pension System: Recent Reforms And Challenges Ahead, OCDE,
2002) y se complementaron con la información de 2001-2202 Worldwide remuneration, publicado por la empresa de
consultoría Towers Perrin, www.towers.com/towers_publications.
15 El supuesto ignora que en realidad el derecho a la pensión obliga a más años de servicio, por lo que se incluyen los
supuestos de seis y nueve años de permanencia. Mientras más años de permanencia incluye el ejercicio, más se infla el
ingreso del director general mexicano. Los países para los cuales hubo información disponible fueron Alemania, Brasil,
Estados Unidos, Francia, México y el Reino Unido.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
12
Aunque hace falta un estudio reciente que calcule la permanencia en un mismo puesto, datos de 1998
indicaban que el promedio de permanencia en la administración pública federal mexicana era apenas
superior a dos años, mientras que los funcionarios cuentan con trayectorias de 25 años de servicio en el
gobierno.16 Lo anterior indica que el supuesto de permanencia de tres años podría estar cerca de la
realidad. Se asume en el primer ejercicio que un director general trabajó por tres años en su país y
posteriormente tomó su retiro. El cuadro 5 muestra el valor presente (VP) del ingreso anual producto
de la pensión, también llamado anualidad17. Asumimos que la tasa de interés a la que se invierten los
fondos de las pensiones es de 2% al año para los países industrializados (Alemania, Estados Unidos,
Francia y Reino Unido) y de 3.5% anual para los países en vías de desarrollo (Brasil y México) 18.
Vale aquí mencionar que para los funcionarios públicos en México existe un seguro de separación
individualizado que funciona como una compensación en caso de desempleo (ver cuadro 17)19. Al
término del cargo, por separación voluntaria, despido o retiro, el director general recibirá el monto
total que se haya acumulado por su ahorro y la aportación del gobierno por el plazo de su mandato. La
cantidad acumulada después de tres años en el puesto se calculó con el Valor Futuro de la anualidad
por tres años20, a una tasa de interés de 13% que el gobierno ofrece en la actualidad; asumimos que se
ahorró el porcentaje máximo permitido (10%). Este cálculo nos da el resultado de un total de $
113,200 USD al momento del retiro después de tres años de servicio.21
Cuadro 5. Comparación de percepciones incluyendo pensión por tres años de servicio
(dólares, 2002)
País Pensión anual
neta
VP pensión anual
USD
Sueldo anual neto USD
por tres años Suma total % de la percepción
en México
México 22,800 250,000 482,500 732,500 100
Alemania 45,400 542,800 194,500 737,300 101
Brasil 25,900 284,900 77,800 362,700 50
Estados Unidos 54,400 650,400 267,400 917,800 125
Francia 47,100 563,600 188,500 752,100 103
Reino Unido 51,800 620,100 259,200 879,400 120
Nota. El valor presente (VP) de la pensión anual ajustada a los datos de la Organización Mundial de la Salud sobre la esperanza de vida en el
año de 2001 para individuos de 60 años.
16Puede verse “Latin America Journey to the market, from macroeconomic reform to institucioal therapy”, de Moisés Naim,
ponencia presentada en Foro Internacional para la democracia, mayo de 1996. También Blanca Heredia, “La economía
política de la creación de servicios civiles de carrera: La experiencia de México en los años 90″, Documento preparado para la
Red de Gestión y Transparencia del Diálogo Regional de Política del Banco Interamericano de Desarrollo, junio 2002; y
Subsecretaría de Egresos (2000), La modernización en la administración de los recursos humanos de las dependencias y
entidades de la administración pública federal 1995-2000, México, Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
17 Una anualidad se refiere a un número determinado de pagos iguales sobre intervalos iguales de tiempo. El valor presente
nos da el valor actual de dicha anualidad. En este ejercicio asumimos una anualidad anticipada, es decir que los pagos se
hacen al principio del año. La fórmula es VPA= A[(((1+i)∧t) –1)/i((1+i)∧t-1)] en donde A es la anualidad o ingreso anual por
pensión, i la tasa de interés y t el tiempo (esperanza de vida). Los valores de las anualidades en cada cuadro no cambian ya
que en cada caso asumimos que el funcionario se retira a los 61 años de edad, independientemente de cuantos años haya
trabajado en su puesto, y por lo tanto la esperanza de vida, con la cual están calculadas las anualidades, es la misma (13 años).
18 Esta tasa de interés se aplica a un flujo de efectivo futuro para calcular el valor presente. Y en este caso, representan las
tasas de interés a las que cada país invertiría el monto de las pensiones para darle a cada persona en cada año la cantidad
correspondiente derivada de la inversión. La metodología del cálculo actuarial se debe a LRB Consultores, www.lrb.com.mx
19 En ese seguro el funcionario tiene la opción de ahorrar hasta el 10% de su percepción total bruta (sueldo base más
compensaciones) y el gobierno aporta el mismo 10% (neto, es decir después de impuestos); dicho ahorro se invierte a la tasa
de 13% anual y se entrega íntegro al momento de la separación o retiro del funcionario.
20 Asumimos que el director general recibió el mismo salario que recibe en el 2002. Se utilizó la siguiente fórmula
VF=A[((1+i)∧t )-1)/i], dónde: VF es Valor Futuro; A es el valor de la anualidad, i es la tasa de interés (13%) y t es el número
de años (3 años, en este cuadro).
21 Para cuatro años de servicio, el seguro de separación individualizado es de $ 161,200 USD. Para seis años de servicio
equivale a $ 276,600 USD y para nueve años es de $ 512, 400 USD (dólares del 2002). El anexo incluye un cuadro para 5
años, en donde el seguro equivale a $ 215,400 USD.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
13
El ejercicio muestra que al sumar el valor de la anualidad más tres años de sueldo, la percepción de los
directores generales mexicanos resulta inferior a la de algunos países desarrollados. Después de tres
años de trabajo y la pensión hasta la muerte, el funcionario mexicano queda prácticamente igual que un
funcionario alemán, tres por ciento debajo de un francés y percibe un ingreso inferior en 20 por ciento
al de su homólogo británico y 25 por ciento abajo de un norteamericano. Esto muestra que para un
plazo inferior a tres años, en perspectiva comparativa, el alto sueldo de los directores generales en
México y su seguro de desempleo no compensan del todo el riesgo de la incertidumbre y falta de
pensión frente al caso de países desarrollados. La excepción es Brasil, país con un nivel de vida
equivalente al de México, en donde el sueldo por tres años de empleo para un director general es
significativamente inferior, a pesar de que la pensión sea superior a la de México.
Lógicamente, mientras más años de ejercicio acumula, el salario del funcionario mexicano compensa
la pensión inferior. El siguiente cuadro muestra que en el escenario de seis años de empleo previos a
la pensión, el premio por la incertidumbre sobrepasa significativamente la necesidad de compensación.
Se observa que mientras las pensiones son superiores en todos los países frente a México, este último
se recupera en exceso por los pagos anuales. El pago en exceso al funcionario mexicano frente a su
homólogo alemán es de 26 por ciento, 6 por ciento superior al norteamericano, 26 por ciento por arriba
del francés y 10 por ciento por arriba del inglés.
Cuadro 6. Comparación de percepciones incluyendo pensión por seis años de servicio
(dólares, 2002)
País Pensión anual
neta
VP pensión anual
USD
Sueldo anual neto
USD por seis años Suma total % de la percepción
en México
México 22,800 250,000 1,015,200 1,265,200 100
Alemania 45,400 542,800 389,000 931,800 74
Brasil 25,900 284,900 155,600 440,500 35
Estados Unidos 54,400 650,400 534,800 1,185,200 94
Francia 47,100 563,600 377,000 940,600 74
Reino Unido 51,800 620,100 518,500 1,138,600 90
Nota. El valor presente (VP) de la pensión anual ajustada a los datos de la Organización Mundial de la Salud sobre la esperanza de vida en el
año de 2001 para individuos de 60 años.
¿A partir de cuántos años de servicio interrumpido se iguala el ingreso acumulado de un director
general mexicano con uno estadounidense? Si se ajusta con nivel de vida, se puede demostrar que
después de cuatro años, un director general en México tiene un ingreso equivalente al de su homólogo
del norte. Bajo los supuestos de este ejercicio, cuatro años son pues el plazo necesario para igualar el
ingreso total de los funcionarios en ambos países, aunque es importante no olvidar que no hemos
incluido aquí los ingresos indirectos por prestaciones diversas. El cuadro que sigue evidencia que
cuatro años situaría a México prácticamente en el nivel de los Estados Unidos pero aún un trece por
encima de Francia, seis del Reino Unido y casi 20 por ciento por arriba de Alemania. La
incorporación del costo de vida mejora significativamente la perspectiva del director general brasileño.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
14
Cuadro 7. Comparación de percepciones incluyendo pensión por cuatro años de servicio ajustando
a costos de vida en cada país (dólares, 2002)
País Costo de
Vida
Pensión
anual neta
VP pensión
anual USD
Sueldo anual neto
USD por cuatro años Suma total
% de la
percepción en
México
México 90 25,300 277,800 726,200 1,004,000 100
Alemania 99 45,800 548,300 262,000 810,300 81
Brasil 50 51,900 569,800 207,500 777,300 77
Estados Unidos 100 54,400 650,400 356,600 1,006,900 100
Francia 93 50,700 606,000 270,200 876,300 87
Reino Unido 102 50,800 608,000 338,900 946,800 94
Nota. El valor presente (VP) de la pensión anual ajustada a los datos de la Organización Mundial de la Salud sobre la esperanza de vida en el
año de 2001 para individuos de 60 años.
¿Qué pasaría en el caso de que se instaurara un servicio profesional en México que garantizara la
permanencia y una pensión para el funcionario público de alto nivel? El siguiente cuadro ofrece una
idea de lo anterior. Por ejemplo, si el servicio profesional garantizara una permanencia de unos nueve
años, el salario de los directores generales podría reducirse hasta en 22 por ciento y seguir siendo
equivalente al de los estadounidenses, o reducirse 40 por ciento para quedar igual que los alemanes o
franceses.
Cuadro 8. Comparación de percepciones incluyendo pensión por nueve años de servicio
(dólares, 2002)
País Pensión anual
neta
VP pensión anual
USD
Sueldo anual neto
USD por nueve
años
Suma total % de la percepción
en México
México 22,800 250,000 1,620,300 1,870,300 100
Alemania 45,400 542,800 583,500 1,126,400 60
Brasil 25,900 284,900 233,500 518,300 28
Estados Unidos 54,400 650,400 802,300 1,452,600 78
Francia 47,100 563,600 565,500 1,129,100 60
Reino Unido 51,800 620,100 777,700 1,397,800 75
Nota. El valor presente (VP) de la pensión anual ajustada a los datos de la Organización Mundial de la Salud sobre la esperanza de vida en el
año de 2001 para individuos de 60 años.
La posibilidad de instaurar un servicio civil de carrera en México que incluya un sistema de pensiones
obligará a una revisión de los salarios del sector público de mandos superiores en nuestro país.
Aunque es necesario un estudio actuarial mucho más detallado, que integre varios escenarios y analice
caso por caso, los cuadros anteriores nos hacen suponer que el ajuste a la baja podría fácilmente
acercarse a un 20 por cierto menos del nivel actual, lo que lo equipararía con el ingreso en los Estados
Unidos.
¿Cómo llegamos a esos niveles de sueldos?
Los altos ingresos de los funcionarios públicos de la cima burocrática no es algo nuevo en México. Al
contrario, lo raro hubiera sido que un sistema político centralizado, insuficientemente transparente,
carente de sistemas institucionalizados de pesos y contrapesos y falto de servicio civil de carrera, no
premiara generosamente a sus altos funcionarios. En realidad, estos niveles de sueldos son una
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
15
herencia del régimen político-administrativo que terminó con la alternancia en la presidencia de la
República el año 2000.
El esfuerzo por transparentar los salarios de los altos funcionarios públicos se inició desde 1997,
cuando el partido del Presidente de la República perdió la mayoría en la Cámara de Diputados y las
voces por mayor transparencia adquirieron fuerza real y comenzaron a ser contrapeso. Desde entonces
se ha venido avanzando y la transparencia ha llegado a un nivel aceptable en el gobierno del presidente
Fox en lo que se refiere a la información de servicios personales. El hecho de hacer transparente el
ingreso del alto funcionario obligó a integrar el salario básico o contractual que recibía, que ha sido
tradicionalmente bajo, con el ingreso adicional proveniente de los bonos que en el pasado reciente se
ofrecían en forma discrecional e inclusive con privilegios desde el punto de vista fiscal. Los bonos se
empezaron a integrar como compensación garantizada al salario de base, hasta llegar a la situación
actual donde se cuenta con la información completa sobre el salario neto integrado, y el bono de
productividad es ya una porción mínima de ingreso (cinco por ciento adicional al sueldo neto total en
el Presupuesto del 2002 como se anotó anteriormente).
El hecho de transparentar el bono hace parecer que en los últimos años el ingreso de los funcionarios
mexicanos haya crecido sustancialmente. Ello no es forzosamente el caso, pero por otro lado es difícil
conocer el ingreso real de los altos funcionarios antes de 1997, en virtud de la opacidad en los bonos
monetarios de entonces. El siguiente cuadro muestra una relación histórica de los sueldos de altos
funcionarios en Estados Unidos y México a partir de 1997 y hasta el 2002. Puede observarse en las
tasas de variación reales (1996=100) que los Estados Unidos han mantenido un crecimiento constante
y sin muchas alteraciones, mientras que los salarios en México parecen incrementarse de manera
considerable de 1997 a 1998 (ver gráficas 2 y 3) cuando en realidad se inicia el proceso de
transparencia. De 1998 a 1999 no se registraron incrementos salariales en ninguno de los dos países.
En estos años, México cambió los porcentajes de integración de la percepción total con el objeto que
los estímulos no representaran más del 35% de la percepción total.
Cuadro 9. Variaciones salariales reales anuales (año base 1996)
Estados Unidos 1997-1998 1998-1999 * 1999-2000 2000-2001 2001-2002 1997-2002
Secretario
Estados Unidos 1.00% -1.4% 0.8% 0.8% 2.8% 4.0%
México 69.1% -12.9% 2.8% 3.9% 0.7% 58.2%
Subsecretario
Estados Unidos 1.0% -1.4% 0.8% 0.8% 2.8% 4.0%
México 127.1% -12.9% 2.8% 7.5% 2.1% 123.0%
Director General
Estados Unidos 1.0% -1.4% 0.8% 0.8% 2.8% 4.0%
México 131.3% -12.9% 2.8% 13.2% -1.37% 131.1%
*Del año 1998 al año 1999 en ninguno de los dos países se registraron incrementos salariales.
Fuente: El Presupuesto de Egresos de la Federación 1995-2000; Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 1998,
1999, 2001 y 2002. Para los Estados Unidos, http://www.worldnetdaily.com/resources/govdocs/eos/eo13033.html; Office of
Personnel Management: www.opm.gov; Bureau of Economic Analysis. National Income & Product Accounts Tables. Table
7.1 Quantity & Price Indexes for GDP; http://www.bea.doc.gov/bea/dn/nipaweb/TableViewFixed.asp#Mid.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
16
Gráfica 2. Comportamiento de los sueldos brutos de los altos funcionarios en Estados Unidos
1997-2002
(1996=100)
0
50,000
100,000
150,000
200,000
1997 1998 1999 2000 2001 2002
Secretario
Subsecretario
Director General
Gráfica 3. Comportamiento de los sueldos brutos de los altos funcionarios en México, 1997-2002
(1996=100)
0
200,000
400,000
600,000
800,000
1,000,000
1,200,000
1997 1998 1999 2000 2001 2002
Secretario
Subsecretario
Dirección General
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
17
Altos salarios y corrupción
Se ha sostenido con frecuencia que es necesario pagar bastante a los funcionarios públicos para reducir
la corrupción. Algunos estudios elaborados o encargados por el Banco Mundial sobre algunos países
en desarrollo han mostrado empíricamente que no puede probarse la correlación entre altos ingresos de
la función pública y la reducción de la corrupción22. Al contrario, muestran que los altos ingresos de
funcionarios en entornos propicios para la corrupción terminan por encarecer el costo de la colusión.
El cuadro que sigue muestra un promedio de los ingresos de la alta función pública en algunos países,
y sus calificaciones en diversos índices que miden la corrupción (Índice de Percepción de la
Corrupción de Transparencia Internacional– IPC), la opacidad (Índice de Opacidad de la consultora
Price-Waterhouse-Coopers – IO) y otro que mide el control sobre funcionarios federales en el marco
de la transparencia presupuestaria (TP) derivado del estudio de varias organizaciones académicas y
sociales, entre ellas el CIDE23. Los países en los extremos son México y Chile. El primero premia
bien una función pública que devuelve un sistema con problemas de alta corrupción percibida,
opacidad y controles ineficaces a sus funcionarios federales. El segundo premia poco a su alta función
pública que le devuelve un gobierno honesto y transparente (Cuadro 10).
Cuadro 10. Relación entre sueldos de altos funcionarios con índices de corrupción
Promedio de ingreso neto anual
(USD) IPC IO ITP
Alemania 97,000 7.3 n.d. n.d.
Brasil 31,400 4.0 61 34
Chile 28,100 7.5 36 37
España* 61,300 7.1 n.d. n.d.
Estados Unidos 97,800 7.7 36 n.d.
Filipinas 9,200 2.9 n.d. n.d.
Francia 74,700 6.3 n.d. n.d.
Italia 81,700 5.2 48 n.d.
México 158,100 3.6 48 13
Perú 59,000 4.0 58 25
Reino Unido 101,900 8.7 38 n.d.
NOTA:
La columna que indica el Promedio de ingresos se obtuvo al calcular el promedio de los ingresos netos anuales en
dólares de los secretarios, subsecretarios y directores generales de cada país. N.D.: el país no se incluyó en el estudio en
cuestión. Criterios de evaluación:
IPC: 10 = altamente limpio; 0= altamente corrupto.
IO: 100= Opaco; 0= Transparente
ITP: 100= Muy transparente; 0= Nada transparente
No sugerimos que todos los funcionarios mexicanos sean corruptos. Hemos sostenido en otros
estudios que la corrupción se debe primordialmente a problemas de diseño y funcionamiento de
22Ver por ejemplo Rauch & Evans, “Bureaucratic Structure And Bureaucratic Performance In Less Developed Countries”
UC San Diego, 1997. Fuente: ftp://weber.ucsd.edu/pub/econlib/dpapers/ucsd9906.pdf
23 Ver anexo 2. El IPC es elaborado por Transparencia Internacional; el IO es elaborado por PricewaterhouseCoopers; y, el de
TP es elaborado por el CIDE, Fundar y Equidad de Género y otras organizaciones académicas y sociales de América Latina:
Guerrero Amparán, Juan Pablo, y Hofbauer Balmori, Helena; Índice de transparencia presupuestaria en cinco países de
América Latina, CIDE: DT-DAP 113, 2002, 44 p. Ver: www.transparencia.org.mx
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
18
sistemas y organizaciones que la facilitan, y no a los individuos que componen esos sistemas y
organizaciones24. Más que educación individual y códigos de ética, recomendamos cambios
institucionales y la introducción de reglas del juego que dificulten la corrupción. De hecho y
paradójicamente, en la administración pública federal mexicana hay áreas ejemplares de alta
productividad y honestidad y en organizaciones en donde reina la opacidad, hay muchos funcionarios
que no participan en redes de corrupción. Su actitud es doblemente valiosa, pues generalmente se
enfrentan a sistemas adversos que los obligan a trabajar mucho más para contrarrestar la ineficiencia
del resto. Lo que refutamos aquí es la idea de que altas remuneraciones en la cima burocrática
favorece la disminución de la corrupción: el cuadro 10 parece muestra claramente que no hay
correlación entre niveles de corrupción y compensaciones salariales en los mandos superiores del
gobierno.
Ingresos de altos funcionarios y distribución del ingreso en México
Ya hemos visto algunas hipótesis para justificar los altos ingresos de los jefes de la administración
pública en México: el alto costo de la vida en la ciudad de México, la necesidad de compensar la
incertidumbre laboral, la búsqueda de reducción la corrupción. Hemos visto hasta ahora que sólo la
segunda parece tener cierto grado de justificación.
Otra hipótesis es el alto nivel de responsabilidad que recae sobre los funcionarios en México, que
tienen que tomar decisiones en un sistema altamente centralizado y vertical. En otros términos, las
decisiones importantes pesan sobre los hombros de pocos funcionarios, que deben recibir
compensaciones adecuadas al nivel de riesgo asumido. En efecto, no es extraño que a un director
general en México correspondan varios directores generales en otros países, en donde la
responsabilidad y la especialización está más repartida entre altos funcionarios en esquemas
organizacionales más colaborativos, racionales y verticales. En México eso es herencia del sistema de
lealtades y camarillas en la administración pública que desplazó a la planeación integral y la
competencia profesional como forma de asignación de cargos de responsabilidad.25 En contrapartida, la
burocracia generó muchas duplicidades. Aún con la aceptación de que hay un problema de diseño
funcional en la administración pública federal en México, resulta inverosímil que los directores
generales mexicanos carguen sobre sus hombros mucha más responsabilidad que los equivalentes en
Alemania, Francia o Reino Unido, por ejemplo, países con aparatos burocráticos mucho más grandes y
poderosos (tan sólo considérese los tamaños de sus economías y sus sistemas de seguridad nacional)26.
No obstante, existen otras hipótesis para explicar el elevado ingreso de los funcionarios federales. Se
ha argumentado que los altos funcionarios de países desarrollados tienen compensaciones indirectas
que habría que tomar en cuenta en la comparación con países como México por los bienes y servicios
que mejoran su calidad de vida. Por ejemplo, disfrutan de educación y salud públicas buenas y
baratas, de calidad en caminos y calles y seguridad en los parques públicos. Lo anterior permite a un
funcionario europeo, por ejemplo, que su familia obtenga educación y servicios de salud públicos y de
calidad, le permite tener una casa pequeña y sin jardín pues sus hijos pueden salir seguros a jugar al
parque público. Todo lo anterior no le pesa a sus ingresos, recae en sus impuestos y el gobierno
24 Ver por ejemplo J.P. Guerrero Amparán, La reforma a la administración pública mexicana en el nuevo régimen político
¿Por dónde empezar? Ideas para la creación de un gobierno transparente, responsable y cercano a la ciudadanía. CIDE:
DT-DAP 89, 2000, 30 p.
25 Sobre el particular puede verse por ejemplo a Joy Langston. “Sobrevivir y prosperar: una búsqueda de las causas de las
facciones políticas intrarrégimen en México”. Política y gobierno. Vol. 2 (2), 2° semestre de 1995, pp. 243-278. Y Juan
Pablo Guerrero Amparán, Un estudio de caso de la reforma administrativa en México: los dilemas de la instauración de un
servicio civil a nivel federal. CIDE: DT-DAP 61, 1998, 45 p.
26 Sobre el diseño funcional de la administración pública federal en México puede verse La Oficina Ejecutiva de la
Presidencia de Vicente Fox a la luz de la experiencia en otros países, Documento de Trabajo en dictamen, División de
Administración Pública, Atzimba Baltazar Macías y Juan Pablo Guerrero, 2002.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
19
funciona bien. En contraste, en México el alto funcionario tiene que pagar hospitales y educación
privados costosos (aunque ya veremos que entre las prestaciones de los altos funcionarios están los
seguros por gastos médicos mayores). Sin dejar de subrayar que la mala calidad de la salud y
educación públicas en México también es responsabilidad de la alta función pública, hay que tomar en
cuenta que los altos funcionarios no son únicos en padecer servicios públicos malos, sino que la
población en su conjunto también tiene que sufrirlos sin contar con el privilegio de los elevados
salarios que sufraga.
En este punto, ¿cuál es la comparación entre los ingresos de los altos funcionarios mexicanos y de las
familias que gobiernan? ¿Están igualmente “compensados” los gobernados que sufragan el gasto
público con el pago de sus impuestos? Para contestar a estas preguntas, nos referimos aquí a la
Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2000 (ENIGH-2000), elaborada por el INEGI,
con el fin de conocer el nivel de los ingresos de las familias mexicanas y contrastarlos con los sueldos
de los altos funcionarios.
El cuadro 11 muestra los ingresos totales estimados por hogar en el año 2002 a partir de la ENIGH-
200027. Se muestra que en México hay en total un poco más de 22 millones de familias que se puede
dividir en diez grupos para determinar el ingreso promedio de las familias pertenecientes a cada
décima parte y conocer la distribución del ingreso nacional. Una familia del decil más pobre tiene en
promedio un ingreso de $1,300 pesos mensuales. Es decir que los ingresos agregados de todos sus
miembros (el padre, la madre y los hijos que trabajan) suman en promedio esa cantidad mensual y con
eso sobreviven. Las familias pertenecientes a este grupo se quedan con una proporción equivalente al
1.5 % del ingreso nacional. En contraste, el decil de ingresos más altos concentra el 39 por ciento del
ingreso nacional y una familia perteneciente a la cima tiene un ingreso mensual de por lo menos $ 33
mil pesos mensuales, al sumar los ingresos de todos sus miembros. Lo anterior muestra la inequitativa
distribución de ingreso que existe en México, en donde el decil superior concentra 4 de cada 10
unidades de riqueza y tiene ingresos más de 25 veces superiores al decil inferior. Llama aquí la
atención el ingreso de la clase media mexicana se encuentra entre los $ 4,000 y $ 7,500 pesos al mes.
Y vale anotar que en el último decil hay todavía enormes disparidades, pues ahí se encuentran las
familias a partir de ingresos mensuales de $ 33 mil pesos, pero también las familias dueñas de las
grandes empresas, bancos, industrias, comercios, y demás, que concentran gran parte de ese pedazo de
pastel equivalente a casi 40 por ciento del ingreso nacional. De hecho, es probable que los últimos
deciles se encuentren subestimados principalmente por dos causas: que no haya sido encuestada una
cantidad representativa de los estratos altos y que no hayan reportado la cantidad que verdaderamente
ganan. Pero estos son los datos oficiales (INEGI).
27 El ingreso total incluye al ingreso monetario neto (sueldos, beneficios, rentas) y al ingreso no-monetario (renta imputada,
autoconsumo y pago en especie). La información original del 2000 se multiplicó por el factor 1.1102564 para convertir los
datos al 2002. Este factor se obtuvo de considerar una inflación esperada de 4.5% y crecimiento del PIB de 1.7% para el 2002
(además de la inflación y el decrecimiento económico del 2001). Además, originalmente los datos se encuentran en datos
trimestrales, por lo que se dividió entre 3 para obtener los ingresos mensuales. Se agradece el apoyo del profesor del CIDE
Andrés Zamudio.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
20
Cuadro 11. Ingreso total neto mensual de los hogares mexicanos por deciles
(pesos del 2002)
ENIGH
Participación
relativa del
Decil
Promedio
estimado para el
2002
Número de
Hogares
ingreso
por Decil
I 1,300 2,217,300 1.5
II 2,300 2,215,700 2.7
III 3,100 2,215,900 3.7
IV 4,000 2,222,400 4.7
V 4,900 2,211,200 5.8
VI 6,100 2,216,000 7.2
VII 7,600 2,218,200 8.9
VIII 9,700 2,215,000 11.5
IX 13,900 2,218,500 16.0
X 33,400 2,213,500 38.1
TOTAL 22,163,600 100
Fuente: ENIGH-2000
¿Cuál es el lugar de los altos funcionarios en esta escala? A partir de subdirector de área, todos los
funcionarios de mandos medios y superiores superan en promedio el ingreso mínimo para formar parte
del decil privilegiado en los ingresos mexicanos.
Cuadro 12. Sueldo promedio neto mensual
(pesos del 2002)
Funcionario 2002
Jefe de departamento 18,600
Subdirector de área 29,500
Director de área 56,700
Director general adjunto 80,300
Dirección General 102,600
Jefatura de Unidad 118,600
Subsecretario 143,200
Secretario 149,300
Presidente 155,000
Fuente: Presupuesto de Egresos 2002 y Subsecretaría de Egresos
En otros términos, cada uno de los altos funcionarios mexicanos (de director de área hacia arriba)
recibió más que el 90% de los hogares mexicanos. Un director general gana más de tres veces que el
nivel de ingreso promedio en el decil más alto de la encuesta y casi 85 veces más que el primer grupo
de ingreso en México.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
21
Gráfica 4. Sueldo promedio de los directores generales comparados con los ingresos promedio de
los hogares
(pesos 2002)
0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Director General
Pesos
Ingreso
mensual
En todos los países considerados la alta función pública forma parte de las familias de mayores
ingresos, lo cual se explica generalmente por cuatro razones: a) los niveles de preparación técnica y
profesional de la alta función pública están generalmente por encima del promedio nacional; b) en ese
universo altamente capacitado el gobierno tiene que competir en el mercado laboral por cuadros
profesionales más caros; c) la carga de trabajo es superior al promedio y finalmente, d) el grado de
responsabilidad es elevado y sus decisiones trascienden hacia la sociedad, lo cual implica riesgos.28 Lo
cierto es que la alta función pública constituye en todos los países una parte importante de la elite
socioeconómica.
¿Pero qué tan arriba está el resto de la población en otros países? Para tener un análisis comparativo,
utilizamos datos del Banco Mundial sobre población, producto interno bruto y porcentajes de ingreso
que recibe cada quintil de la población.29 El siguiente cuadro presenta los ingresos de las personas en
cada quintil de la población a la que pertenecen. En las columnas de la derecha presentamos las
remuneraciones de los funcionarios de alto nivel (director general y secretario ) y presentamos también
la relación entre este ingreso y el promedio del quintil más alto. Usamos los datos de las
remuneraciones del 2002 para todos los países excepto México y Estados Unidos, para los cuales sí
tenemos los datos correspondientes al año 2000.
28 En el caso de México, el sistema de responsabilidad descansa sobre todo en los funcionarios de mando, que son los de
confianza (designados políticamente); por su parte, la burocracia de base, generalmente sindicalizada, tiene seguridad de la
permanencia en su empleo pero está mal remunerada y tiene bajas motivaciones de ascenso profesional. Con esa
combinación, buena parte del trabajo estratégico y que demanda de un valor agregado en términos de capital humano, recae
sobre los funcionarios de mandos superiores.
29 Esta vez dividimos la población en grupos de cinco porque así están presentados los datos disponibles; en este caso, los
quintiles se refieren a individuos, no a familias. Cabe señalar que usamos los datos del 2000 debido a la falta de información
más reciente. De igual forma, asumimos que las distribuciones del ingreso en esos países no cambiaron en los últimos dos
años.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
22
Cuadro 13. Distribución del ingreso y remuneraciones de los directores generales en diferentes
países
Ingreso promedio por quintiles en dólares
anuales
País
Población
(miles)
por
quintil
PIB 2000
(millones
de dólares) I II III IV V
Sueldos
DG
Relación
V/DG
Sueldos
Secretario
Relación
V/Secr.
Alemania 16,400 1,873,000 9,300 15,000 19,900 25,900 43,900 64,800 50 144,500 230
Brasil 34,100 595,500 450 1000 1,800 3,200 11,000 25,900 130 38,700 250
Chile 3,000 70,500 790 1,500 2,400 4,200 14,400 26,800 90 28,900 100
España** 7,900 558,600 5,300 8,900 12,000 16,000 28,500 54,100 90 67,900 140
Estados Unidos* 56,300 9,837,400 9,100 18,300 27,300 39,100 81,100 83,800 3 107,500 30
Filipinas 15,100 74,700 270 430 650 1,000 2,6001 5,400 110 12,800 390
Francia 11,800 1,294,200 7,900 13,800 18,900 25,100 44,200 74,700 70 74,700 70
Italia 11,500 1,073,900 8,100 13,000 16,800 21,300 33,800 n.d. n.d. 84,500 150
México* 19,600 574,500 1,200 2,200 3,600 5,700 16,600 88,500 430 179,200 980
Perú 5,100 53,500 460 940 1,500 2,200 5,300 42,400 690 75,600 1,300
Reino Unido 11,900 1,414,600 7,800 13,600 19,300 26,900 50,900 86,400 70 124,900 140
Fuente: Base de Datos del Banco Mundial http://www.worldbank.org/data/
Banco Mundial, 2001 World Development Indicators. Tabla 2.8 P. 70-72
*Remuneraciones promedio del 2000.
** Los sueldos de Directores Generales de España se presentan en términos brutos.
En los casos considerados el tercer nivel de la función pública supera considerablemente el ingreso
promedio del quintil más rico de la población. El Reino Unido, Chile, España y Francia destacan con
ingresos superiores al 50 por ciento del promedio nacional en los ingresos altos. Los casos que
sobresalen son Brasil, Filipinas, México y Perú, pues sus altos funcionarios ganaron en el año 2000
varias veces más que el promedio de ingreso del quintil más rico del país (ver gráfica 5).
Gráfica 5. Diferencias salariales entre la población y los directores generales
0
50,000
100,000
México Reino
Unido
Estados
Unidos
Francia Alemania España Perú Chile Brasil Filipinas
I
II
III
IV
V
DG
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
23
Gráfica 6. Diferencias salariales entre la población y los secretarios o ministros
En todos los casos los altos funcionarios están por encima del promedio del ingreso del quintil más alto
de sus países. No obstante, se pueden distinguir dos grupos de países: aquellos en donde los altos
funcionarios ganan una cantidad equivalente al ingreso del quinto decil en sus países, y aquellos en los
que el ingreso de la alta función pública supera varias veces al promedio más alto de ingreso nacional.
En el segundo grupo están Brasil, Filipinas, México y Perú. ¿A qué se debe? ¿Qué posibles causas
hacen diferentes a estos tres países del grupo? Aquí se impone por lo visto una causa de carácter
estructural: los tres países son también casos con una pésima distribución del ingreso. El siguiente
cuadro ilustra sobre el índice de desigualdad en los países considerados a través de sus respectivos
coeficientes Gini30. Puede evidenciarse que Brasil, Chile, México, Argentina, Perú y Filipinas son los
países con la peor distribución del ingreso de la muestra.
Cuadro 14. Coeficiente de Gini
País Gini
Argentina* 47.6
Brasil 60.7
Chile 56.7
Francia 32.7
Alemania 30.0
Italia 27.3
México 53.1
Perú 46.2
Filipinas 46.2
España* 25.9
Reino Unido 36.8
Estado Unidos 40.8
Los datos corresponden a los años 1994-2000. Fuente: Banco Mundial, Poverty Monitoring Data Base:
http://wbln0018.worldbank.org/dg/povertys.nsf/DownloadSID?openform. * Los datos para Argentina y España corresponden
al año 1989. Fuente: Deininger and Squire Data Set; A New Data Set Measuring Income Inequality, Banco Mundial.
http://www.worldbank.org/research/growth/dddeisqu.htm
30 El coeficiente de Gini mide el grado en que la distribución del ingreso (o en algunos casos los gastos de consumo) entre
personas o unidades familiares de una economía se desvían de una distribución perfectamente equitativa. Varía entre 0 y 100.
Muestra mayor desigualdad en la distribución del ingreso mientras se aproxima más a 100, y corresponde a 0 en el caso
hipotético de una distribución totalmente equitativa. La fuente es: http://200.24.215.221/siise/internac/intp57e9.htm
0
50,000
100,000
150,000
200,000
México Alemania Reino
Unido
Estados
Unidos
Italia Perú Francia España Brasil Chile Filipinas
I
II
IV
V
Secretario
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
24
Hemos evidenciado que en todos los países los altos funcionarios ganan más que el resto de la
población; pero si además se trata de un país con una polarización de los ingresos de sus familias, las
disparidades crecen en el marco general de la desigualdad social: los ingresos de los mandos superiores
del sector público forman parte del grupo de ingresos más altos. Esta causa, por supuesto, no puede
tomarse por sí sola, pues no podría explicarse, por ejemplo, el caso de Chile, que a pesar de registrar
altos niveles de desigualdad en el ingreso, registra una mayor moderación en la remuneración de sus
altos funcionarios.
Altos funcionarios públicos frente a altos ejecutivos del sector privado en el año 2002
Uno de los argumentos más frecuentes para justificar los altos sueldos de la élite burocrática mexicana
es que solamente así se puede competir con los salarios de los altos ejecutivos del sector privado. De
otra forma, los profesionistas más preparados se irían a trabajar al sector privado, dejando a individuos
menos capacitados para el sector público. El argumento supone que, contrariamente a países en donde
existe el servicio civil de carrera, los mercados de trabajadores de la alta función pública y de los altos
ejecutivos privados son permeables y están interconectados.
El reciente cambio en el gobierno federal ha brindado una oportunidad para verificar esta hipótesis:
¿Cuántos de los altos funcionarios del gobierno de Ernesto Zedillo que perdieron su empleo al llegar el
gobierno de Fox han sido contratados como altos ejecutivos de empresas privadas? ¿Cuántos
ejecutivos del sector privado ocupan en la actualidad puestos de alto nivel en el gobierno federal de
Fox? Aunque está pendiente un censo riguroso, la evidencia disponible muestra que sólo una minoría
de exfuncionarios priístas fueron contratados por las empresas privadas y buena parte de ellos que no
lograron recolocarse en puestos de gobierno han organizado grupos de consultoría para el sector
público, en la espera del retorno. Por su parte, el publicitado esfuerzo de recurrir a los buscadores de
talentos (head hunters) para seleccionar altos funcionarios en el nuevo gobierno resultó en pocos
ejecutivos privados de alto nivel importados por el sector público.
El intento de nivelación entre sueldos de altos funcionaros con ejecutivos privados ocurrió durante el
sexenio del presidente Carlos Salinas en un contexto macroeconómico estable que permitió
incrementar el ingreso de los altos funcionarios, el cual se había diezmado por las crisis inflacionarias
de la década de los años ochenta. Como ya mencionamos, el instrumento clave entonces fue un sistema
de bonos poco transparente. Los altos funcionarios más beneficiados pertenecían a áreas estratégicas
del sector público y del sector financiero (especialmente funcionarios del sector hacendario, bancario y
financiero, el de Programación y Presupuesto, Gobernación y la Procuraduría General). Durante el
gobierno de Ernesto Zedillo se inició un proceso de apertura y claridad en los ingresos de la alta
función pública, con los objetivos de integrar el ingreso de los funcionarios, eliminar la
discrecionalidad de los bonos y hacer públicos los totales. Este proceso se acompañó también de una
homologación de sueldos en toda la administración federal de forma tal que en la actualidad
funcionarios no forzosamente estratégicos perciben sueldos altos en comparación con su nivel de
responsabilidad. De hecho reciben sueldos que difícilmente podrían percibir si trabajaran del otro lado
del mostrador, en los sectores económicos o sociales en los que intervienen por su servicio público.
Si fuera cierto que el mercado laboral del sector privado atrae a los altos funcionarios públicos, los
sueldos de estos últimos tendrían que ser suficientemente competitivos para impedirlo. En realidad, en
otros países hay poca relación entre el mercado de la alta función pública y el alto empleo privado
debido a trayectorias profesionales diferentes, a causa de la existencia del servicio civil de carrera y la
existencia de vocaciones diferentes. Lo que ha impedido que el sector privado acapare los mejores
cuadros profesionales es la existencia de un servicio de carrera profesional y la vocación de poder. Se
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
25
observa por otra parte una creciente integración del mercado de altos ejecutivos privados en el ámbito
internacional.
A partir de un estudio de la empresa de consultoría Towers Perrin, el cuadro 15 ilustra sobre los
salarios brutos de secretarios de estado o ministros en varios países frente al ingreso bruto de
presidente de empresas transnacionales o CEO (Chief Executive Officer). Puede verse que los
presidentes de grandes empresas ganan en todos los casos sumas que superan significativamente a las
de los ministros. Los Estados Unidos y Brasil están en un extremo, pues sus secretarios de estado
ganan menos de la décima parte de los CEOs de las empresas. El caso de México se asemeja al de el
Reino Unido e Italia, en donde los ministros ganan una cuarta parte que los presidentes de
corporaciones. Si los salarios de los ministros subieran un 20 por ciento o al contrario se redujeran en
esa proporción, no habría mucha diferencia: de todos modos estarían muy por debajo de los sueldos de
los jefes de empresa.
Cuadro 15. Salario del sector público como porcentaje del salario en el sector privado
Salarios anuales brutos (dólares, 2002 )
País
Secretario
Sector
Público
Presidente/CEO
Sector Privado
%
Público/Privado
Alemania 235,000 455,000 51.6
Brasil 50,000 530,000 9.4
España 68,000 430,000 15.8
Estados Unidos 167,000 1,933,000 8.6
Francia 82,000 519,000 15.8
Italia 156,000 600,000 26.0
México 242,000 867,000 27.9
Reino Unido 189,000 669,000 28.2
Fuente: 2001-2002 Worldwide Total Remuneration
www.towers.com/towers_publication
Gráfica 7. Salario del sector público en relación al salario en el sector privado
Salarios anuales brutos (dólares, 2002)
0
500,000
1,000,000
1,500,000
2,000,000
2,500,000
Alemania Brasil España Estados
Unidos
Francia Italia México Reino
Unido
Secretario Sector Público
Presidente Sector Privado
El cuadro siguiente establece la comparación entre los sueldos brutos de los directores generales del
sector público y los del sector privado. Se vuelve a evidenciar que los salarios del sector público no
compiten, en ningún país del conjunto, con los del sector privado. Asimismo, se observa nuevamente
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
26
que los salarios de los directores generales en México son los que más se acercan a los existentes en el
sector privado. Pero sigue habiendo una brecha considerable. Estas diferencias serían suficiente en
cualquier mercado laboral abierto para dejar sin los mejores cuerpos profesionales al sector público.
Sin embargo, la captación de estos funcionarios en el sector privado ocurre poco31 ¿A qué se debe?
Todo parece indicar que mientras las empresas multinacionales y las grandes empresas compiten entre
ellas por los mejores cuadros privados; el “mercado” de funcionarios de alto nivel se queda en buena
medida como un mercado laboral cerrado, como ocurre en realidad en la mayoría de los países.
Cuadro 16. Salario del sector público como porcentaje del salario en el sector privado
Salarios anuales brutos (dólares, 2002 )
Director General
Sector Público
Director de Recursos Humanos
Sector Privado
%
Público/Privado
Alemania 105,000 226,000 46.5
Brasil 33,000 249,000 13.2
España 54,000 216,000 25.0
Estados Unidos 138,000 449,000 30.7
Francia 82,000 214,000 38.3
México 166,000 296,000 56.1
Reino Unido 125,000 311,000 40.2
Fuente: 2001-2002 Worldwide Total Remuneration
www.towers.com/towers_publication
Gráfica 8. Salario del sector público como porcentaje del salario en el sector privado
Salarios anuales brutos (dólares)
0
100,000
200,000
300,000
400,000
500,000
Alemania Brasil España Estados
Unidos
Francia México Reino
Unido
Director General
Sector Público
Director de Recursos Humanos
Sector Privado
La poca permeabilidad entre la alta función pública y el sector ejecutivo privado tiene que ver con un
desarrollo de carácter profesional que se distingue en prácticamente todas sus facetas y que, cuando
podría cruzarse a los diez o quince años de edad laboral del profesionista, plantea diferencias y
31 Siempre hay excepciones. Para un exsecretario de estado o exsubsecretario es relativamente fácil colocarse en el sector
privado (después del año de cuarentena al que lo obliga la ley), particularmente en el sector que reguló como autoridad en su
empleo anterior, pues tan sólo la información estratégica que porta tiene un valor elevado en el mercado.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
27
distanciamientos difíciles de franquear. Sin poder identificar el peso específico de cada uno de los
siguientes factores, se pueden enumerar:
a) Las diferencias de formación profesional, particularmente en las especialidades, en donde el
sector privado favorece una formación orientada hacia los negocios (por ejemplo, las maestrías
en administración de negocios).
b) Las diferencias en las redes profesionales y sociales, pues los profesionistas de carrera pública
o privada generalmente tienen antecedentes familiares en la misma. Particularmente la carrera
privada cuenta con generaciones y patrimonios dedicados a los negocios mientras que para un
sector de profesionistas sin patrimonio, el sector público es la única oportunidad de ascenso
social.
c) Las diferencias vocacionales, en donde el servicio público llama a un tipo de individuo con
una doble vocación: influir en su entorno a través de decisiones públicas y sobre todo, ejercer
el poder. Tal vez sea esa la mayor retribución para el alto funcionario, el ejercicio del poder,
mismo que en México, al contar discrecionalidad, ha permitido obtener todo lo demás. En el
sector privado si bien puede estar presente el objetivo de influenciar positivamente sobre el
entorno, adquiere una importancia particular la formación de riqueza.
d) Las diferencias en las reglas del juego para la trayectoria en cada uno de los sectores. Si bien
en ambos sectores es importante la red social, es claro que el sector privado favorece más la
experiencia, la productividad y el desempeño probado con resultados mientras que el sector
público favorece el juego político-burocrático y la lealtad personal al jefe. Es difícil medir la
productividad y eficiencia del desempeño de las funciones en el sector público como para
saber que un funcionario puede ocupar un puesto en el sector privado, sin descontar que no
tienen una especialización muy elevada debido a que han ocupando diferentes puestos que
respondieron más bien a cuestiones políticas. Mientras tanto, el sector privado comenzó a
evaluar y seleccionar a las personas con exámenes psicométricos, de personalidad, de
conocimiento, idiomas etc., desde el proceso de selección. Por añadidura, la competencia por
mejores cuadros es en buena medida abierta y móvil en el sector privado, mientras que en el
sector público, aunque también es móvil (un promedio de dos años en el mismo puesto), se
explica mucho más por los movimientos de carácter político-burocrático que por cuestiones de
competencia profesional o desempeño.
e) El ambiente de trabajo y la cultura en el que se desarrollan las carreras son distintos. La alta
función pública dedica una gran parte de su tiempo, recursos y talentos tratando con ella
misma, abrumada por regulaciones de carácter interno o por competencias y problemas de
flujo de información endógenos. Un factor esencial para explicar las diferencias es de carácter
económico. Por lo general, la alta función pública da por hecho que tendrá los recursos
necesarios para su supervivencia: el presupuesto público ofrece una seguridad que acaba
siendo perverso para la eficiencia y el ahorro. Por su parte, la empresa privada tiene que
batirse en su sector para generar los recursos básicos para sobrevivir y crecer.
En síntesis, ambos sectores profesionales han tenido bastante desconfianza uno del otro. En uno ha
predominado hasta hace poco una visión laica y nacionalista del desarrollo nacional, mientras que otro
ha estado mucho más influenciado por valores de carácter religioso y paradigmas internacionales. El
bajo desempeño del aparato burocrático no ha ayudado a acercar a los sectores: ser burócrata no es, en
el mercado de los altos ejecutivos privados, la mejor carta de presentación.
Todo lo anterior nos hace pensar que el argumento de tener salarios de altos funcionarios públicos
similares a los de los altos ejecutivos no se sostiene. Los salarios de los altos funcionarios podrían
reducirse y seguramente la mayor parte se quedaría ahí, por las bajas posibilidades de contratación en
el sector privado y por el aferramiento a la vocación del servicio público y al poder.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
28
Las ventajas de los altos funcionarios mexicanos no se limitan a sus percepciones monetarias. Vamos
a hacer ahora un recuento de las prestaciones no monetarias que perciben y que agregan
considerablemente a su acumulación pues significan ingresos indirectos que les permiten ahorrar una
buena parte de su sueldo mensual.
Prestaciones en los sectores público y privado
La remuneración generosa de los altos funcionarios no termina con sus salarios; debe agregarse el
ingreso indirecto que resulta de una serie de prestaciones que al final le reducen al trabajador gastos
personales, por lo que se agregan indirectamente a su ingreso mensual (por la vía del ahorro personal).
Los siguientes cuadros comparan las prestaciones que reciben los altos ejecutivos empresariales, los
secretarios de estado y directores generales del sector público, de acuerdo al Manual de Sueldos y
Prestaciones 2002.
Las prestaciones de los funcionarios públicos en México se agregan a sus remuneraciones totales pero
no llegan a tener un valor equiparable al de su propio salario. Eso difiere en el sector privado, en donde
un ejecutivo puede tener prestaciones equivalentes al 50% de su sueldo y llegan a ser, en algunos casos
especiales del 100 por ciento (en los niveles superiores de empresas multinacionales por ejemplo, sin
contar el pago a través de acciones de la empresa).
Los funcionarios públicos cuentan con prestaciones que corresponden al puesto e incluyen la seguridad
social, prestaciones económicas, seguros y prestaciones inherentes al puesto. A lo anterior se agregan
otro tipo de prestaciones que son públicas. Por ejemplo, la reforma fiscal del 2001 dejó exentos a los
burócratas del pago de impuestos de los bonos que reciban con alguna periodicidad distinta a la
mensual. Ese tipo de exenciones no existe para ningún otro trabajador, lo cual implica que los
empleados públicos recibirán por esto un 35% más de lo que pudieran recibir los empleados en las
industrias privadas por un bono similar. Además de esto, un director general de la administración
federal cuenta con seguro de vida, seguro de gasto médicos mayores (por servicios médicos privados,
obviamente), seguro de desempleo (llamado seguro de separación individualizado, sobre el que ya se
habló), celular, viáticos, automóvil y generalmente, con chofer. Lo anterior sin contar toda una
infraestructura de apoyo para el desarrollo de sus labores y con frecuencia la ayuda en actividades de
índole personal: secretarias, mensajeros, secretarios particulares, vales de gasolina, gastos de
representación y manejo de recursos presupuestarios Todo ello, puesto en términos monetarios, más
los bonos por desempeño, elevan el ingreso real del servidor público en un porcentaje considerable.
Cuadro 17. Prestaciones para un Director General en el sector público en México
Seguros Económicas Inherentes al puesto
• Nuevo seguro institucional: de 40 a 108
meses de sueldo integrado
• Seguro colectivo de retiro: de
$12,000.00 a $25,000.00
• Seguro de gastos médicos mayores: de
259 a 1000 salarios mínimos generales del D.F.
• Seguro de separación individualizado: el
ejecutivo federal cubrirá un monto equivalente
al 2, 4, 5 ó 10% del sueldo bruto del servidor
público que se incorpore al mismo, según
corresponda por concepto de aportación
ordinaria que éste elija. El importe de los
rendimientos que generen tendrá como base la
suma de ambas aportaciones.
• Prima vacacional: el 50% de diez días de
sueldo base, que se otorga por cada periodo
vacacional.
• Prima quinquenal: de $46.00 a $136.00
• Aguinaldo o gratificación de fin de año:
en los términos del Decreto presidencial que
para tal efecto emita el ejecutivo federal
anualmente.
• Pagos de defunción: hasta 4 meses del
último sueldo base o de la Pensión que
hubiere percibido la persona fallecida.
• Ayuda para despensa: $77.00 pesos
mensuales.
• Vacaciones: 20 días hábiles al año, en dos
periodos de 10 días c/u.
• Equipo de telefonía celular,
radiolocalización,
• Radiocomunicación,
• Alimentos y/o vehículo y bonos de
gasolina: de conformidad con lo dispuesto en
el numeral 5.3.1.5 del Manual de Sueldos y
Prestaciones para los Servidores Públicos de
Mando de la Administración Pública Federal.
SEGURIDAD SOCIAL
ISSSTE, FOVISSTE, SAR
Fuente: Manual de Sueldos y Prestaciones 2002
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
29
Cuadro 18. Prestaciones de un Secretario de Estado en México
Seguros Económicas Inherentes al puesto
• Nuevo seguro institucional: de 40 a 108
meses de sueldo integrado.
• Seguro colectivo de retiro: de $12,000.00
a $25,000.00
• Seguro de gastos médicos mayores: de
333 a 1000 salarios mínimos generales del
D.F.
• Seguro de separación individualizado: el
Ejecutivo Federal cubrirá un monto
equivalente al 2, 4, 5 ó 10% del sueldo bruto
del servidor público que se incorpore al
mismo, según corresponda por concepto de
aportación ordinaria que éste elija. El importe
de los rendimientos que generen tendrá como
base la suma de ambas aportaciones.
• Prima vacacional: el 50% de diez días
de sueldo base, que se otorga por cada
periodo vacacional.
• Prima quinquenal: de $46.00 a $136.00
• Aguinaldo o gratificación de fin de año:
en los términos del Decreto Presidencial que
para tal efecto emita el Ejecutivo Federal
anualmente.
• Pagas de defunción: hasta 4 meses del
último sueldo base o de la pensión que
hubiere percibido la persona fallecida.
• Ayuda para despensa: $77.00 pesos
mensuales.
• Vacaciones: 20 días hábiles al año, en
dos periodos de 10 días c/u.
• Equipo de telefonía celular,
• Radiolocalización, radiocomunicación
• Alimentos y/o
• Vehículo: de conformidad con lo
dispuesto en el numeral 5.3.1.5. Del Manual
de Sueldos y Prestaciones para los Servidores
Públicos de Mando de la Administración
Pública Federal.
Seguridad social
ISSSTE , FOVISSSTE y SAR
Fuente: Manual de Sueldos y Prestaciones 2002.
El cuadro que sigue ejemplifica el caso de los Estados Unidos. Es claro que tienen menos prestaciones
que sus homólogos mexicanos, con la excepción nada desdeñable de la pensión la cual, una vez más,
puede significar que en un periodo inferior a cuatro años interrumpidos de servicio, un director general
de carrera estadounidense percibe un ingreso neto superior al del mexicano, por su permanencia en el
servicio público. Como vimos, lo anterior se modifica después de cuatro años cuando el director
general mexicano supera en ingresos totales al homólogo norteamericano.
Cuadro 19. Prestaciones de altos funcionarios en Estados Unidos
Prestaciones
• Pensión: Los empleados federales
cuentan con un seguro de retiro e
inhabilidad que ofrece una anualidad que se
incrementa con el número de años
trabajados. Los empleados pagan 1% de su
salario para calificar para la anualidad antes
de los 5 años de servicio, posteriormente es
cubierto por el gobierno. Para el seguro de
inhabilidad empieza a ser cubierto por el
gobierno después de 18 meses de servicio.
• Plan de ahorro: Le permite a los
empleados ahorrar para el retiro. Dentro del
sistema de pensiones, el gobierno da 1% del
salario de las personas a los que no ahorren
y hasta 4% del salario a los que si ahorren.
Los empleados pueden invertir sus ahorros
en cinco planes diferentes. No se les cobra
impuesto sobre la renta a los fondos que
reciban por sus ahorros o por las
aportaciones del gobierno, o a las ganancias
que resulten de las inversiones.
• Seguro médico: Pagan tarifas bajas de
seguro médico para ellos y sus familias
• Seguro de responsabilidad: El
gobierno reembolsará hasta la mitad del
costo del seguro, para algunos funcionarios.
• Seguro de vida: El gobierno paga
hasta un tercio del valor del seguro básico.
• Licencia por enfermedad: Los
empleados federales tienen derecho a 13
días de licencia por enfermedad cada año.
El número de días de licencia se va
incrementando según el tiempo que el
empleado tenga en el gobierno federal.
• Días de asueto: Tienen derecho a 10
días de asueto pagados cada año.
• Cobertura del costo de cambio de
residencia: derecho de cobertura de los
costos de transportación si son reasignados
o transferidos geográficamente cuando son
elegibles para el retiro del servicio o en el
plazo de 5 años de la elegibilidad para el
retiro opcional.
• Transporte: Se les paga transporte
público para fomentar su uso.
sabático: se pueden conceder hasta 11
meses para el estudio o alguna experiencia
profesional que contribuya al desarrollo y a
la eficacia del empleado. El empleado
conserva sueldo y prestaciones, y la
dependencia puede conceder gastos de viaje
y viáticos. Para ser elegible, el empleado
debe tener al menos 7 años del servicio
ejecutivo, no ser elegible para el retiro, y
que acuerde permanecer en el gobierno por
2 años después del sabático.
Fuente: http://www.opm.gov/ses/benefits.html
Volvamos a la comparación entre el sector público y el privado. En las prestaciones de la empresa
privada se da una gran disparidad entre compañías e incluso en su interior. Se puede dar el caso que
algún director de nivel medio o bajo cuente con prestaciones o incluso con un sueldo de director de
nivel alto y viceversa. Generalmente, se puede decir que dependerán de las políticas internas que
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
30
integran consideraciones como la antigüedad del ejecutivo, su fidelidad a la compañía e incluso
factores subjetivos, como su poder de negociación al firmar el contrato. Algunas de las prestaciones
que se dan en la industria privada se presentan en el cuadro siguiente.
Cuadro 20. Prestaciones para altos ejecutivos en el sector privado
Seguros Económicas Inherentes al puesto
▪ Seguro de Vida (Internacional)
▪ Seguro de Gastos Médicos familiar
• Bono anual (que puede ser de 3 a 12
meses)
• Aguinaldo (de 2 a 4 meses)
• Vacaciones (hasta de 30 días
dependiendo del nivel)
• Prima vacacional del 95%
• Vales de despensa (1 a 5% de su
sueldo)
• Fondo de ahorro (13%)
• Coche y/o camioneta (4 o 6 cilindros
dependiendo del nivel en el que se
encuentre)
• En algunos casos, los gastos del coche
• Chofer
• Teléfono celular y/o radio localizador
• Seguridad
• Casas o departamentos de descanso
(niveles muy altos)
• Asociación a clubes deportivos (niveles
muy altos)
• En algunas compañías se dan acciones de
la empresa
SEGURIDAD SOCIAL
IMSS, SAR
Fuente: Empresa embotelladora de empresa multinacional.
Aunque para las prestaciones el estudio no hace la comparación con otros países fuera de los Estados
Unidos, todo indica que las prestaciones y apoyos institucionales de los altos funcionarios en México
también los colocan en un grupo privilegiado. Es raro que un director general de otro país tenga a su
disposición lo que un mexicano: auto, chofer, celular, una o dos secretarias, secretario particular,
seguridad social, seguros de vida, de gastos médicos mayores, de desempleo, gastos de representación,
toda una infraestructura a su servicio que al final significa un ingreso indirecto que se suma al ingreso
monetario que hemos descrito en este trabajo. Una cuantificación preliminar de lo anterior indica que
el ingreso real de un director general, por ejemplo, se incrementa por lo menos un 35 por ciento
adicional: pasa en promedio de $ 102 mil a cerca de $ 140 mil pesos mensuales al sumar ingresos
directos e indirectos por prestaciones y apoyos institucionales.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
31
¿Con qué explicación nos quedamos?
Hemos visto a lo largo del estudio una serie de posibles causas para explicar el nivel de los salarios de
los altos funcionarios en México. Vimos que la desigualdad social y la incertidumbre laboral pueden
estar en el origen de la cuestión. Pero esas explicaciones no bastan. La mala distribución del ingreso
se registra en países que no remuneran tan alto a sus mandos superiores; y la incertidumbre laboral en
realidad atañe a la mayoría de los altos funcionarios aquí considerados, pues hemos incluido a
ministros y viceministros, que en casi todos los países tienen puestos de designación política, sujetos al
vaivén de la política de sus países. En este apartado vamos a sugerir dos causas adicionales para
explicar el caso particular de nuestro país.
El cuadro 21 resume buena parte de nuestro argumento. Muestra la situación en cada país en torno a
dos cuestiones: la existencia de un servicio civil de carrera basado en el mérito y la existencia de
contrapesos institucionalizados frente a la actuación de la función pública.
Por servicio civil de carrera entendemos un conjunto de reglas y procedimientos administrativos que
regulan las reglas de entrada y salida, movilidad interna, funciones, derechos, obligaciones y
remuneraciones de los integrantes del sistema de administración de los burócratas. Dentro de la
amplia gama de servicios de carrera hay algunas características que son clave para identificarlos. Por
ejemplo, hay servicios que se basan principalmente en la experiencia para determinar los ascensos,
mientras que otros tienden a favorecer el mérito y la competencia para definir la carrera interna de
ascensos y promociones. Cabe destacar que la mayoría de las reformas recientes a los servicios civiles
de carrera en varios países han intentado destacar la evaluación del desempeño y los concursos de
oposición como formas de regular los sistemas. La clasificación de servicio civil meritocrático implica
que un porcentaje mayoritario de puestos es asignado a través de concursos de oposición a los cuales
varios funcionarios pueden acceder y cuyas reglas y formas de evaluación son claras y confiables.32
Por pesos y contrapesos entendemos la existencia de un conjunto de reglas e instituciones
independientes al aparato político-administrativo del poder ejecutivo, capaces de castigar
efectivamente por acciones y omisiones a las organizaciones públicas y sus integrantes. Entre estas
podemos enumerar la existencia de poderes legislativo y judicial independientes y dotados de
suficientes recursos humanos y técnicos, de sistemas de control interno efectivos (técnicos y no
politizados), así como mecanismos de acceso a la información gubernamental (particularmente la
publicidad de los patrimonios de los funcionarios), instituciones de investigación y centros generadores
de información altamente profesional e independiente, centros independientes para evaluar los
resultados de políticas, medios de comunicación profesionales, libres y dedicados a investigación, etc.
A la luz de lo hasta aquí expuesto, el cuadro siguiente trata de evidenciar la importancia de un servicio
civil basado en el mérito y la competencia por una parte, y la existencia de sistemas institucionalizados
de pesos y contrapesos por la otra, en la moderación en el pago a la alta función pública. La última
columna establece la relación entre el sueldo bruto de un director general y el ingreso por habitante en
cada país. Por ejemplo, el PIB per cápita en México fue de $ 5,864 dólares para el año 2000 según
datos del Banco Mundial; el sueldo bruto de un director general fue de $ 166,200 dólares al año. Es
decir que el alto funcionario ganó 28 veces más que el promedio de la población, lo que representa la
proporción más alta de los países considerados en el estudio. La disparidad es igualmente importante
para Perú con 26 veces superior el sueldo del funcionario frente al peruano promedio. De ahí, la
desproporción se reduce significativamente para Brasil, en donde un director general ganó casi 10
32 Yves Mény, Politique comparée, 3ra. Edición, París, 1991. Amjad C., Shahid; James R., Gary; Haider M., Waleed; Civil
Service Reform in Latin America and the Caribbean, Technical Paper 259, World Bank, Estados Unidos, 1994. Guerrero A.
Juan Pablo, Consideraciones sobre la instauración del servicio civil en México, DT-DAP 90, CIDE, México, 2000.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
32
veces más que el promedio de los brasileños. A partir de ahí, la relación entre ingreso por habitante y
salario de director general es mucho más moderada y se sitúa alrededor de cinco veces.
Todo indica que la moderación, tanto en el salario como en la corrupción, se favorece cuando el
funcionario público cuenta con suficientes garantías de desarrollo profesional y continuidad laboral,
aunado a equilibrios de vigilancia y transparencia en los aparatos de gobierno. Es decir, cada vez que
existen servicios profesionalizados basados en la evaluación y el mérito y contrapesos institucionales.
Cuadro 21. Servicio profesionalizado y sistemas de control y evaluación de la función pública
País Servicio civil
meritocrático*
Contrapesos
institucionalizados
Corrupción
(Índice TI
2002)
Relación salario alto
funcionario (2002) /
PIB per cápita(2000)
Alemania sí sí Baja (7.3) 4.6
Brasil no no Alta (4.0) 9.4
Chile sí sí Baja (7.5) 6.4
España sí sí Baja (7.1) 3.6
Estados Unidos sí sí Baja (7.7) 4.0
Francia sí sí Baja (6.3) 3.7
Italia sí sí Baja (5.2) n.d
México no no Alta (3.6) 28.3
Perú no no Alta (4.0) 26.4
Reino Unido sí sí Baja (8.7) 5.3
Fuente: El Producto Interno Bruto por habitante proviene de la base de datos del Banco mundial disponible en
www.worldbank.org/data/. El Índice de Corrupción de Transparencia Internacional 2002:
www.transparency.org/cpi/2002/cpi2002.es.html. Sugerimos para fines ilustrativos pero arbitrariamente que el
nivel de corrupción es alta cuando el índice de percepciones de TI es inferior a 4.1
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
33
Conclusiones
Los ingresos de los mandos superiores del gobierno mexicano son muy altos en comparación nacional
e internacional. Hemos revisado a lo largo de este documento varios argumentos que tratan de
explicarlo. Vamos a retomar algunos argumentos mencionados:
- La necesidad de reducir la corrupción al disminuir la tentación de ingresos ilegítimos por medio
de ingresos oficiales suficientes.
- La necesidad de compensar a los altos funcionarios por el alto costo de la vida en la capital
federal, la ciudad de México.
- La necesidad de competir con los salarios del sector privado para captar recursos humanos
altamente capacitados y evitar que los mejores profesionistas emigren del sector público.
- La necesidad de compensar por la extensa carga de trabajo y responsabilidad: el alto funcionario,
que es un trabajador de confianza, debe laborar mucho pues en la burocracia mexicana el
trabajador de base y sindicalizado coopera poco al tener salarios bajos y pocas motivaciones de
carácter profesional, por las limitadas posibilidades de ascenso y por la inamovilidad.
- La necesidad de garantizar tranquilidad familiar del funcionario al asegurarle, con altos ingresos,
educación y salud privada a su familia y acceso a bienes privados adecuados que compensen la
inexistencia de bienes y servicios públicos aceptables.
Hay muchos argumentos más y algunos tienen algo de razón. No obstante, se debe tomar en cuenta
que la excesiva carga de trabajo y responsabilidad, los riesgos que implica el ejercicio del poder, el
servicio público y la toma de decisiones, son asumidos por altos funcionarios públicos de otros países
con menores remuneraciones y mejores resultados en la provisión de bienes y servicios públicos como
seguridad, educación, infraestructura, respecto al derecho, entre otros, y en contextos gubernamentales
caracterizados por la honestidad, eficiencia y rendición de cuentas.
Este trabajo ha buscado mostrar, en síntesis, que los desproporcionados sueldos se deben a la
combinación de tres elementos33: uno, la incertidumbre laboral de la alta función pública, lo cual ha
obligado al gobierno a pagar un premio que compense el riesgo del despedido en cualquier momento.
Dos, la falta de mecanismos efectivos que midan el desempeño del aparato burocrático y lo obliguen a
rendir cuentas; no hay indicadores que demuestren que los sueldos que paga la sociedad mexicana se
justifican ante los bienes y servicios que recibe a cambio. Tres, la polarización estructural de la
distribución del ingreso en el país. Las dos primeras condiciones señaladas se vinculan con dos
características fundamentales de cualquier gobierno honesto y eficiente: contrapesos reales al poder
público y un sistema profesionalizado y basado en el mérito que permita la continuidad. La tercera
condición, la mala distribución del ingreso, requiere de políticas sociales efectivas y de largo alcance
que el estado mexicano no ha logrado implantar.
Lo que a nuestro entender explica la anomalía en el caso de México es el desarrollo pasado de la alta
función pública. Por lo que resulta urgente ir al fondo del problema que consiste en primer lugar en la
falta de un sistema de profesionalización por méritos de la alta función pública que permita ofrecer
continuidad en los puestos a través de sistemas de evaluación independiente y rigurosa del desempeño
33 ¿Quién podría revisar esa situación? El presidente de la república y los diputados federales, lo cual por cierto obligaría a
transparentar también los ingresos agregados que perciben los propios diputados tras la suma de sus percepciones mensuales
oficiales más los ingresos por participaciones en comisiones, mandatos diversos y actividades políticas.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
34
del funcionario. En segundo lugar, el problema consiste en la inexistencia de un sistema de
contrapesos que obligue al sector público a ser imputable y rendir cuentas y con ello, a ofrecer mejores
resultados a través de una selección de los funcionarios más competentes.
Para lo último es necesario generar un sistema de control que cumpla con dos objetivos al mismo
tiempo: por una parte, que haga realmente efectiva la rendición de cuentas y la imputabilidad a través
de la evaluación y, por la otra, que mejore las capacidades de los aparatos administrativos al favorecer
formas de gestión por desempeño. En otros términos, el desarrollo de los contrapesos sólo es posible a
través de la rendición de cuentas, que supone que existe una instancia con la autoridad y recursos
suficientes para supervisar, evaluar y sancionar al responsable de la acción pública. El sistema de
rendición de cuentas no debe hacer más pesada la acción burocrática a través del control de
procedimientos,34 sino que debe enfatizar la evaluación de resultados. El objetivo es reducir
drásticamente los costos de transacción derivados del rígido marco actual de control, al transparentar la
acción pública y enfatizar la evaluación de los resultados. En este sentido, la aprobación de la nueva
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental significa un paso
determinante que marcará, como un punto de inflexión, una lenta pero inevitable reversión de la
tradición de ineficiencia e impunidad de los aparatos públicos.35
La posibilidad de atribuir la responsabilidad a alguien implica el desarrollo de sistemas de evaluación
de los resultados que se integren a las lógicas de los procesos de la producción de bienes y servicios
públicos. Al haber escasez de recursos, la evaluación de resultados es esencial para lograr una
asignación de recursos eficiente y con rentabilidad social. Al mismo tiempo, es el medio idóneo para
mejorar la aplicación de políticas públicas y adecuarlas mejor a las verdaderas preferencias de la
sociedad. Sólo a través de sistemas de evaluación de resultados la sociedad mexicana podrá saber si
los sueldos de los altos funcionarios que sufraga se justifican: a través de sistemas objetivos que midan
el desempeño y la eficiencia (o productividad).
El sistema de contrapesos sólo es posible con la suma de dos condiciones, transparencia y rendición de
cuentas. Aunque ambas cualidades favorecen mejorías en los niveles de eficiencia y efectividad, es
deseable agregar un ingrediente primordial: la profesionalización del personal administrativo a través
de sistemas de competencia y evaluación que favorezcan los méritos profesionales de los funcionarios.
La profesionalización de la administración pública debe ser vista como un instrumento que acompañe
a la reforma administrativa, no como la reforma misma. Sus características principales deben estar en
función de tres aspectos: 1) mejorar los sistemas de pesos y contrapesos, 2) favorecer la competencia
profesional y 3) el cumplimiento cabal de la norma.
No estamos hablando de un servicio civil de carrera basado en la antigüedad y la permanencia, sino de
un sistema de profesionalización basado en la evaluación competitiva como la base de la selección, la
promoción y la separación (la evaluación y el concurso son la dinámica del sistema). Los principios
esenciales son la transparencia en los requisitos y reglas de los concursos (difusión y convocatorias
públicas), así como la igualdad en el trato a los aspirantes. En pocas palabras, la clave está en la
34 Sólo para dar una idea, el número de normas administrativas que regulan al área de los recursos humanos en la
administración pública federal es de más de dos mil en el año de 2002.
35 La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental entró en vigor el 12 de junio del 2002. Entre otras
razones, su importancia reside en dos elementos centrales: por un lado se incrementa el riesgo de la revelación o exhibición
pública de la autoridad por sus actos u omisiones; por otro lado multiplica los sistemas de controles sociales multilaterales,
socializando entre varios actores independientes los contrapesos. Lo anterior favorece cambios en los comportamientos de
ambos lados del mostrador de una oficina pública: incita al apego a la ley y reduce los márgenes de discrecionalidad en su
interpretación, invita al uso eficiente de los recursos públicos, favorece a la honestidad y facilita la coordinación
gubernamental. Dado el grado de opacidad de la información gubernamental en México, la Ley tiene efectos potenciales más
significativos que en países en donde leyes similares (Freedom of Information Act) llegaron en contextos de información más
abierta.
Carrillo-Guerrero/ Los salarios de los altos funcionarios en México desde una perspectiva comparativa
35
competencia y en la excelencia para el ingreso, la permanencia y la carrera profesional. Los resultados
de los concursos de ingreso y promoción deben permitir una calificación y clasificación de los
aspirantes. Al mismo tiempo, los criterios relevantes deben ser claros para todos los candidatos y la
imparcialidad del proceso debe ser demostrable en cada una de las fases de la selección. Vale la pena
enfatizar que un sistema de esta naturaleza deja un rol determinante a la capacitación de los
funcionarios públicos.
El senado aprobó una iniciativa de Ley de Servicio Profesional de Carrera para la Administración
Pública Federal, y todo parece indicar que después de la revisión que haga la Cámara de Diputados, la
ley entrará en vigor a lo largo del año 2003.
Hemos sido férreos defensores aquí y en otros trabajos de la profesionalización del servicio público
con base en el mérito y la evaluación. Es un instrumento, entre otros, que puede ayudar firmemente a
impulsar la eficiencia y la honestidad de los aparatos gubernamentales. No obstante, un servicio civil
de carrera mal aplicado puede acrecentar la ineficiencia, perpetuar el clientelismo y burocratismo, y
complicar el combate a la corrupción. Es un instrumento que puede ser contraproducente y costoso
para las finanzas públicas.
La propuesta aprobada por el senado no parece garantizar que será un servicio profesional que ayude a
la eficiencia y honestidad en los aparatos burocráticos. En buena medida deja para la etapa de
implementación las orientaciones fundamentales del sistema. En lugar de un medio para conseguir un
gobierno más eficiente y honesto, el servicio profesional de carrera propuesto por el senado parece
convertirse en un fin en sí mismo.
No es deseable instaurar un servicio civil de carrera en México sin antes depurar a la administración
pública federal por lo menos en dos sentidos:
- Rediseño funcional de las secretarías (para evitar las contradicciones y redundancias actuales);
- Reducción y reacomodo de los servicios personales, que en la actualidad son excesivas en
algunos servicios administrativos e insuficientes en otros.
Una primera lectura de la versión de la Ley aprobada por el Senado en octubre del 2002 obliga a varios
cuestionamientos relativos al estatus legal y laboral de los funcionarios en el nuevo esquema propuesto
y sus costos presupuestarios actuales y contingentes. Al mismo tiempo, plantea serias dudas sobre su
sistema de administración y organización: altamente centralizado en la Secretaría de la Contraloría y
Desarrollo Administrativo en lo organizacional, pero dejando el control presupuestario en la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, con lo cual se garantiza la continuación de la confrontación de las dos
globalizadoras, en detrimento de la simplificación administrativa y la operación eficien